Этапы развития таможенного досмотра в России
История таможенного дела России с момента его возникновения и до современной Российской Федерации насчитывает тысячелетия. Древнейшие источники - договоры, летописи, государственные документы, грамоты, а также сказания и былины - не содержат сведений, которые представили бы нам полную картину создания торгово-пошлинных отношений на территории Руси. Они свидетельствуют о том, что таможенное дело играло важную роль в период становления российской государственности, помогают понять общественное и государственное значение таможенного дела как важного национального интереса, как гражданского и правового целого, как необходимой и неотъемлемой части государственного аппарата.
Происходящие в стране позитивные процессы накопления капитала, прежде всего в сфере торговли, тормозились отсутствием всероссийского рынка, единой государственной таможенной системы и правового обоснования таможенных процедур на всей территории страны. Экономика не выходила за рамки народных промыслов, а внешнеторговые связи в большинстве случаев контролировались иностранцами, которые не выполняли установленные таможенные правила и препятствовали торговле местных купцов.
В стране назрела необходимость таможенной реформы. В 1667 г. был принят Новоторговый устав, в котором впервые встречаются нормы, закрепляющие производство таможенного досмотра. Подготовка указанного законодательного акта осуществлялась под руководством А.Л. Ордина-Нащокина.
В Новоторговом уставе устанавливался порядок торговли иностранцами в порту и приграничных городах. Особенное внимание обращалось на необходимость досмотра приезжих из-за рубежа торговых людей: "В порубежных городах головам и целовальникам у иноземцев расспрашивать и пересматривать в сундуках, ларцах и ящиках жемчугу и каменья неоплошно, чтоб узорчатые вещи в утайке не были; но от покупки таких вещей надобно беречься, как и в других государствах берут серебро, а излишние такие вещи покупать запрещают, не позволяют их носить простым не чиновным людям, чтоб от того не беднели; также низких чинов люди чтоб не носили шелку и сукна. Надобно удерживать простых людей от покупки таких вещей накладною пошлиною и заповедью без пощады: берут того во всех государствах и от напрасного убожества своих людей охраняют".
В Новоторговом уставе подробно изложены правила и порядок досмотра товаров. Товары, привозимые на продажу, подвергались досмотру. Этот досмотр был, судя по некоторым дошедшим до нас материалам, очень подробный и тщательный. Особенные предосторожности принимались по отношению к товарам, провозившимся через Архангельск: эти товары подвергались досмотру два раза: те, которые шли из России, - в Вологде и других городах, где они грузились на струги, и в Архангельске, те же, которые доставлялись из-за моря, - при устье Двины и в самом городе. За каждое нарушение таможенных обрядностей со стороны купца (неимение или неполнота грузовых документов, объявка товара слишком низкой ценой и т.п.) они наказывались отобранием товаров на Государя, т.е. конфискацией.
Таможенному главе вменялось в обязанность отслеживать качество заграничных товаров, наличие на них фабричного клейма на тот случай, если товар окажется некачественным, огласить приговор воровскому мастеру и отослать с бесчестием с ярмарки. То же самое касалось и русских товаров. Особое внимание обращалось на контроль привоза ювелирных изделий: жемчуга, драгоценных камней и др., так как подобные товары легко могли быть скрыты от досмотра. Правила осуществления таможенного контроля рассматривались прежде всего как средство поощрения и развития внутреннего производства и пополнения казны, а не регулирования внешней торговли.
Начало разработки нормативных актов по отдельным направлениям таможенного дела содержится в Новоторговом уставе и в многочисленных документах, изданных после выхода его в свет и до конца XVII в. Особенно активно велась нормотворческая работа в последней четверти века. В этот период таможенное законодательство получило дальнейшее развитие. Прежде всего при досмотре товаров обращалось внимание на проверку печатей, весов, гирь и таможенных книг, на их соответствие государственным эталонам.
В связи с необходимостью ужесточения борьбы с контрабандой в Именных указах последнего десятилетия XVII в. особо оговаривалось право таможенников осуществлять личный досмотр проезжающих. Так, в Наказе таможенному главе города Верхотурье 1692 г. именем великого государя повелевалось строго следить, чтобы сибирские воеводы, дьяки и другие лица царской администрации не возили с собой в сибирские города никаких товаров сверх нормы, установленной великим государем, "осматривать накрепко, и что у кого сверх приезжих грамот объявится, или что у них же товаров каких, ему те лишние запасы имать на Великих государей, записывать в книге именно, а виновных сажать в тюрьму, бить батогами".
При обыске предлагалось сойти с саней. Осмотр осуществлять можно было таможенному голове и целовальникам, "а Воевод и Дьяков и письменных Голов и их детей и племянников и людей мужской и женский пол и торговых и промышленных и служилых всяких людей по тому же обыскивать накрепко, чтоб в пазухах и в штанах и в зашитом платье отнюдь никакия мягкия рухляди не провозили, да чтоб у Воевод и Дьяков и у письменных Голов и у людей и у торговых и промышленных и служилых всяких людей мягкия рухляди соболей и шуб собольих и лисьих и горлотных и чернобурых и бурых и шапок лисьих и куниц черных и чернобурых и бурых и бобров, и всякой Сибирской мягкой рухляди, и Китайских заповедных товаров найдут... то все имать на Великих Государей и писать у себя в Таможенной избе в особые книги именно". Конфисковывалось все, за исключением меховых изделий, которые покупались на путь следования. После записи задержанного в таможенных книгах делалась выпись и направлялась государю вместе с задержанным имуществом.
В статьях о сборе пошлин в сибирских городах (Именной указ от 12 ноября 1698 г.) повелевалось (в связи с изменением ставок пошлин на драгоценности) искать золото и драгоценные камни в тюках и кипах, в ящиках между чаем и бадьяном и в китайках, указывалось, как ощупывать, "а камни в косяках не разбивать, чтобы с них лица не убыло, а в платье и в сапогах и в карманах повсюду досматривать накрепко; и буде что у кого сверх росписей лишнее явится, и то бесповоротно взять на Великого Государя, да ему ж учинить наказание, выговоря при всех торговых людях, что он забыл Великого Государя милость, дерзнул достатную пошлину красть: то учить, высечь батоги нещадно, и сказать, буде впредь он или иной так сворует, и ему в Сибири и в Китае, как явному вору, пропуску не будет".
Если выяснялось, что торговец допустил оплошность и не нарочно, а по забывчивости не показал товар, то с него бралась двойная пошлина. В документе оговаривалось, что подобная мера наказания осуществляется для того, чтобы не разорять торгового человека. Так проявлялась забота государства о развитии торговли, поддержке участников торговых сделок.
Регламентом 1724 г. и примечаниями к таможенному тарифу были значительно изменены таможенные обрядности, примечательно, что в самом процессе таможенного досмотра были произведены существенные улучшения. Новые правила в большинстве своем были заимствованы из таможенных уставов заграничных держав, главным образом Швеции. Регламент определял круг должностных обязанностей досмотрщиков и порядок прохождения таможенных процедур.
Важнейшее отличие от прежних правил заключалось в системе взысканий, определенных за нарушение таможенных обрядностей. По новым правилам устанавливалась целая система взысканий: за открытую контрабанду, а также за сокрытие товаров от досмотра налагалась конфискация; за объявку товара в меньшем количестве подлежал задержанию только необъявленный излишек; за показание при пропуске предметов, обложенных ценовными пошлинами, высоких сортов товара теми ценами, какие существуют на низкие сорта, товар очищался пошлиной, рассчитанной по высшей цене, существовавшей на лучшие сорта данного товара: в случаях объявки товара слишком низкой ценой таможенные служители могли взять эти товары себе, уплачивая объявителю 20% интереса.
Получив развитие в последней четверти XVII в., таможенное законодательство России сыграло важную роль в совершенствовании правил таможенного оформления товаров, осуществления фискальных задач и способствовало поискам более совершенной таможенно-тарифной политики.
И хотя нормы таможенного права, которыми руководствовались на Руси, не были совершенны, но они положили начало поискам новых форм взаимоотношений таможенников и торговых людей, которые отвечали бы объективному характеру состояния экономики и финансов страны. Новоторговый устав 1667 г. и вышедшие в последующем законодательные акты по таможенному делу прошли проверку на практике и просуществовали около ста лет.
К концу XIX в. в России окончательно сложилась система таможенного контроля, состоявшая из двухэтапной процедуры. Первый этап заключался в активных действиях провозителей тех или иных предметов или грузовладельцев по объявлению таможне о провозимых ими предметах (вещах, валюты, грузов и т.п.). Второй этап представлял собой действия таможенных служащих по проверке сделанных объявлений путем опроса и досмотра и обложению таможенной пошлиной объявленных товаров.
В 1895 г. впервые была введена форма для таможенных досмотрщиков.
Возросшее количество международных грузовых перевозок в условиях активизации международного экономического, торгового, промышленного сотрудничества вызвало дальнейшее совершенствование действующих таможенно-правовых норм.
Согласно ст. 65 Таможенного кодекса СССР 1964 г. таможенные учреждения производят досмотр грузов для установления законности их перемещения через Государственную границу СССР, определения тарифного наименования, цены, количества и в подлежащих случаях качества. Таким образом, по сути дела, досмотр грузов производится таможенными учреждениями с целью установить соответствие перемещения грузов через границу положениям о государственной монополии внешней торговли, а также выявить необходимые компоненты для решения вопроса о начислении таможенной пошлины.
Если в результате досмотра обнаружено несходство с документами, то результаты досмотра оформляются актом и несходные грузы таможней задерживаются. Если же несходство не обнаружено, акты не составляются, но на транспортных документах делается отметка о досмотре. О результатах таможенного досмотра груза составляется досмотровая роспись.
Досмотровая роспись является важным документом. Во-первых, она подтверждает прохождение груза через границу. Во-вторых, досмотровая роспись подробно перечисляет товары, поступившие в таможню, и является документом, по которому начисляется таможенная пошлина.
Досмотровая роспись имеет следующие реквизиты: порядковый номер, номера коносаментов, накладных или других транспортных документов, по которым груз поступил в таможню; наименование отправителя и страны происхождения товара; наименование получателя; количество мест и вес. Далее, в роспись заносятся результаты досмотра, т.е. перечисляются товары, указываются их отличительные признаки, вес, количество и цена. В досмотровой росписи показывается также тарифное наименование товара, т.е. такое наименование, которое подпадает под действие вполне определенной статьи и пункта Таможенного тарифа.
Так, например, если импортный груз состоит из сливочного масла, то нельзя писать в досмотровой росписи: "Масло животного происхождения", так как это наименование не является тарифным наименованием и по нему невозможно проверить правильность применения таможенного тарифа и взыскания таможенной пошлины. При таком обозначении груза в досмотровой росписи можно применить ст. 11 Таможенного тарифа по привозной торговле, по которой значится масло коровье, облагаемое пошлиной в размере 25 руб. с килограмма по максимальной ставке и 3 руб. - по минимальной ставке и ст. 17 Таможенного тарифа - жиры и масла животного происхождения, в отношении которых применяется минимальная ставка - 50% с цены товара.
Досмотренные грузы могут быть подвергнуты передосмотру в случае, если в этом возникнет необходимость, или по требованию грузораспорядителя.
После составления досмотровой росписи грузораспорядителю предлагается уплатить таможенную пошлину. Оригинал досмотровой росписи по уплате причитающихся сумм вручается грузораспорядителю, дубликат остается в делах таможни.
В ходе реформы внешнеэкономической деятельности многим предприятиям и организациям было предоставлено право самостоятельно проводить экспортно-импортные операции. В целях увеличения пропускной способности таможен и таможенных постов, а также освобождения местных таможенных учреждений от существенного объема работ по оформлению грузов предусматривалась возможность проведения досмотра и таможенного оформления грузов непосредственно в месте расположения участника внешнеэкономических связей. Для этого заинтересованное предприятие могло вызвать за свой счет сотрудника таможни, обратиться в таможенное управление с просьбой об организации досмотровой комиссии или о назначении постоянного таможенного уполномоченного.
Порядок создания досмотровых комиссий и назначения таможенных уполномоченных был утвержден Приказом ГУГТК от 29 января 1988 г. Досмотровые комиссии создавались на смешанной основе из представителей таможенных учреждений и администрации предприятий. Таможенные уполномоченные были постоянными представителями таможенных органов на тех предприятиях, которые осуществляли экспортно-импортные операции регулярно. В отличие от досмотровых комиссий они являлись официальными представителями органов таможенного контроля на местах и вместе с таможнями и таможенными постами входили в единую систему ГУГТК. Однако практика организации досмотровых комиссий не получила распространения.
В 80-е годы XX в. началось строительство большого грузового терминала "Шереметьево-Карго". Это позволило значительно увеличить объемы грузов, подлежащих таможенному оформлению. В новых условиях появились возможности качественно улучшить оснащение таможни техническими средствами таможенного контроля. Так, при проведении таможенного досмотра грузов и отдельно следующего багажа пассажиров стала применяться рентгенотехника. Это дало ощутимые результаты: резко возросло количество заведенных дел о контрабанде.
Отказ от государственной монополии внешней торговли, самостоятельный выход производителей на внешний рынок вызвали необходимость изменения процедуры таможенного контроля, переноса основной работы по таможенному оформлению и досмотру грузов с таможенной границы (как это было раньше) в глубь страны. В 1988 г. была введена грузовая таможенная декларация, началось интенсивное формирование "внутренних таможен".
После обретения Россией независимости процесс создания внутренних таможен завершился. Вся территория Российской Федерации была поделена на зоны, на которых действует та или иная таможня. При этом именно внутренние таможни несут в настоящее время основную функциональную нагрузку. В них выполняются главные таможенные операции: досмотр, оформление грузов, взимание пошлин, налогов и т.д. Это соответствует мировой практике, способствует ускорению грузооборота, делает таможенный контроль эффективным.
Экономическая реформа, начатая в 1986 г., способствовала развитию отечественной таможенной системы. Таможенное дело стало ориентироваться на свободный рынок. Таможенный кодекс 1964 г. перестал удовлетворять реалиям времени, противоречил вновь принимаемым подзаконным актам, в связи с чем был принят Таможенный кодекс СССР 1991 г.
Несмотря на то что Таможенный кодекс действовал всего два года, он внес большой вклад в развитие отечественного таможенного законодательства. Отдельные формулировки, определения, содержащиеся в нем, представляются более точными, чем те, которые приводились в Таможенном кодексе 1993 г. Так, например, в редакции Таможенного кодекса 1993 г. таможенный контроль определялся как "совокупность мер, осуществляемых таможенными органами Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы Российской Федерации".
В XXI в. процедура досмотра, не потеряв своей актуальности, продолжает совершенствоваться. На федеральном уровне принимаются нормативно-правовые акты, регулирующие проведение таможенного контроля в формах таможенного осмотра и таможенного досмотра товаров и транспортных средств; на местах - инструкции, технологические схемы и т.д.
Анализируя вышесказанное, можно выделить несколько наиболее значимых этапов в истории развития таможенного досмотра в истории России:
I. Эпоха правления царя Алексея Михайловича.
II. Времена правления Петра I.
III. Период свободной торговли (XIX в.).
IV. Советский период.
V. Период 90-х годов XX в.
Следующий период в истории таможенного досмотра будет связан с формированием Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана. К 2011 г. планируется отменить таможенный контроль на границе этих государств.