О возможных направлениях использования оперативно-розыскных подразделений таможенных органов России в условиях формирования Евразийского экономического пространства и вступления в ВТО
В современных условиях таможенные органы Российской Федерации (РФ), являясь субъектом оперативно-розыскной деятельности (ОРД) (Таможенный кодекс Таможенного союза. Ст. 7, ч. 2; Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12.08.1995 N 144-ФЗ. Ст. 13; Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации" от 27.11.2010 N 311-ФЗ. Ст. 19, ч. 1, п. 5), активно противодействуют преступлениям в сфере таможенного дела и выполняют возложенные задачи по формированию бюджета страны.
Примечание. В 2010 г. по материалам оперативно-розыскных подразделений таможенных органов РФ было возбуждено 79% уголовных дел от общего количества всех дел, возбужденных таможенными органами (2009 г. - 75%), а в рамках уголовных дел, возбужденных в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий, задержано (изъято) имущества и материальных ценностей на сумму 2 млрд. 627 млн. 450,8 тыс. руб. (в 2009 г. - 2 млрд. 78 млн. 647,7 тыс. руб.). На протяжении последних 5 лет таможенные органы РФ перевыполняют контрольные задания по перечислению таможенных платежей в федеральный бюджет. Так, в 2010 г. контрольный показатель по перечислению таможенных платежей в федеральный бюджет выполнен на 105,68%, перечислено 4330,1 млрд. руб., что на 810,3 млрд. руб. больше, чем в 2009 г. В 2009 г., несмотря на снижение внешнеторгового оборота по сравнению с 2008 г. более чем на 36%, контрольное задание выполнено на 101,4%. В настоящее время за счет таможенных платежей формируется более 50% федерального бюджета.
Функционирование Таможенного союза, формирование Евразийского экономического пространства и ожидаемое вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО), а также либерализация российского законодательства, в результате которой произошла декриминализация товарной контрабанды (Федеральный закон от 07.12.2011 N 420-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Ст. 1 и 4), оказывают существенное воздействие на выполнение задач, возложенных на таможенные органы России. Так, в соответствии с произошедшими изменениями в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве права таможенных органов России по противодействию преступлениям в сфере таможенного дела существенно ограничились, что требует от их оперативно-розыскных подразделений (ОРП) качественно нового подхода к выполнению возложенных задач.
В этих условиях с учетом произошедших изменений в оперативной обстановке полагается целесообразным, наряду с совершенствованием механизма борьбы с преступлениями в сфере таможенного дела, переориентировать ОРД, осуществляемую таможенными органами России, на повышение эффективности решения задач по обеспечению экономической безопасности РФ и считать основным ее направлением создание условий для полноты собирания таможенных платежей и поступления иных финансовых средств в бюджет страны.
Рассматривая возможности использования ОРП таможенных органов РФ для решения задач по созданию условий для полноты собирания таможенных платежей и поступления иных финансовых средств в бюджет страны, необходимо учесть, что в условиях Таможенного союза ввиду "серединного" расположения России основным видом таможенного контроля станет контроль после выпуска товаров.
При осуществлении контроля после выпуска товаров ОРП таможенных органов могут использоваться как самостоятельно для осуществления оперативного поиска, так и во взаимодействии с подразделениями таможенных органов, осуществляющих таможенную проверку. При этом организация внутриведомственного взаимодействия может быть организована на различных этапах организации таможенной проверки.
На первом (подготовительном) этапе ОРП таможенных органов РФ могут использоваться в целях выявления фирм-однодневок и других нарушений таможенного законодательства, а также установления наличия, возможно, имеющих место компрометирующих материалов в отношении юридических лиц, их руководителей и учредителей путем наведения справок о фактических местах расположения проверяемых субъектов, характере их внешнеторговой деятельности, торговых партнерах и т.д.
На втором этапе (в процессе осуществления) таможенной проверки ОРП таможенных органов могут собирать (добывать) информацию о предпринимаемых проверяемым субъектом действиях, направленных на сокрытие имеющих место правонарушений, связанных с недостоверным декларированием и недекларированием товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза, в целях выявления признаков преступлений, связанных с уклонением от уплаты таможенных платежей, путем осуществления таких оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ), как наблюдение, опрос, наведение справок, проверочная закупка и др.
На третьем этапе (по результатам) таможенной проверки в случае направления ее материалов в суд и наличия решения суда, связанного с конфискацией имущества, основным направлением использования ОРП таможенных органов России может стать установление имущества, подлежащего конфискации. Для решения названной задачи возможно использование всего перечня ОРМ, указанных в ст. 6 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (ФЗ об ОРД).
Учитывая изложенное, результаты ОРД могут служить основанием для назначения внеплановых выездных таможенных проверок (Таможенный кодекс Таможенного союза (с изм. и доп.). Ст. 132, ч. 4), а исследование опыта комплексного использования таможенными органами России имеющихся сил и средств показывает, что их проведение по информации ОРП наиболее эффективно.
Другими направлениями использования ОРП таможенных органов России для решения задач по созданию условий для полноты собирания таможенных платежей и поступления иных финансовых средств в бюджет страны могут быть:
|
Возможные направления |
Способ выполнения задачи, |
|
1. Повышение эффективности |
Выявление новых противоправных схем ухода |
|
2. Информационное обеспечение |
Наведение справок о лицах (физических, |
|
3. Принятие решения о |
Наведение справок о лицах (физических, |
|
4. Принятие решения о |
Оперативная проверка сведений о |
|
5. Соблюдение условий договоров |
Наведение справок о лицах (физических, |
|
6. Принятие решений о |
Добывание сведений о противоправных |
|
7. Расследование дел, в т.ч. |
Выявление признаков преступления в |
Примечание. В 2009 г. общая сумма назначенных наказаний по делам об административных правонарушениях, возбужденных таможенными органами России, составила более 131,8 млрд. руб. (около 4% от суммы таможенных платежей, перечисленных в федеральный бюджет), а в 2010 г. - более 150,7 млрд. руб. (около 3,5% от суммы таможенных платежей, перечисленных в федеральный бюджет), в т.ч. от конфискации товаров на общую сумму свыше 939,9 млн. руб.
Примечание. Практика таможенных органов свидетельствует, что процесс установления имущества, подлежащего конфискации, фактически должен осуществляться ими до принятия судебного решения о конфискации, т.к. в противном случае конфисковать будет нечего - товар, ввезенный в РФ с нарушением таможенных правил, будет вывезен из РФ, спрятан или реализован добросовестному приобретателю.
Исследование, проведенное в целях выявления возможностей участия ОРП таможенных органов России в повышении эффективности таможенного контроля в условиях Таможенного союза, формирования Евразийского экономического пространства и вступления в ВТО, показывает, что инструменты ОРД могут быть использованы в целях принятия руководителями таможенных органов решений по их основным направлениям деятельности, например:
- при организации и осуществлении таможенного контроля и таможенных операций прежде всего путем выявления причин и условий, способствующих нарушению установленных таможенных технологий, позволяющих уклоняться от уплаты положенных платежей;
- при контроле правильности исчисления и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов, таможенных сборов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин и принятии мер по их принудительному взысканию;
- при обеспечении в пределах компетенции, определенной законодательством Таможенного союза и Российской Федерации, защиты прав на объекты интеллектуальной собственности прежде всего путем участия в защите отечественного рынка от контрафактной продукции, наносящей вред здоровью граждан, и пресечения "теневого оборота" денежных средств и обращения их в бюджет страны;
- при обеспечении выполнения международных обязательств РФ в части, касающейся таможенного дела, путем выполнения международных запросов правоохранительных и контролирующих органов зарубежных стран в соответствии с договорами;
- при принятии предварительных решений и применении конкретных мер таможенного обеспечения прежде всего путем осуществления оперативной проверки соответствия сведений, представляемых участником внешнеэкономической деятельности, и др.
Полагаем, что достижению указанных выше целей должен способствовать комплексный подход, включающий:
- использование в диалектическом единстве подразделений, осуществляющих таможенный контроль, оперативно-аналитическую и оперативно-розыскную деятельность, их постоянное взаимодействие и целенаправленное использование;
- разработку и практическое использование оптимальной расстановки оперативно-розыскных и иных сил и средств, которыми располагают таможенные органы России;
- разработку системы признаков, свидетельствующих о нарушении таможенного законодательства, и доведение их до всех подразделений таможенных органов, участвующих в осуществлении таможенного и иных видов контроля, а также в ОРД;
- повышение эффективности практики взаимодействия ОРП ТО России с подразделениями таможенных и иных правоохранительных органов государств - членов Таможенного союза.
Учитывая изложенное, в условиях Таможенного союза, образования Евразийского экономического пространства и вступления в ВТО просматривается насущная необходимость законодательного закрепления права таможенных органов РФ осуществлять ОРД в целях обеспечения экономической безопасности и установления имущества, подлежащего конфискации. Проведенное исследование убедительно показывает, что это позволит таможенным органам РФ существенно повысить эффективность использования всех имеющихся сил и средств, получать упреждающую оперативно-розыскную информацию с целью принятия решений в сфере таможенного дела, направленных на полноту поступления таможенных платежей и иных денежных средств в бюджет страны.
С этой целью полагается целесообразным:
1) внести в п. 5 ч. 1 ст. 19 "Права таможенных органов" Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" изменения и дополнения, в связи с которыми он будет изложен в следующей редакции:
"Таможенные органы для выполнения возложенных на них функций обладают правами осуществлять ОРД в соответствии с законодательством РФ в целях обеспечения экономической безопасности России, выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, производство неотложных следственных действий и дознания по которым отнесено уголовно-процессуальным законодательством РФ к ведению таможенных органов, выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также в целях обеспечения собственной безопасности и установления имущества, подлежащего конфискации".
Данное предложение будет полностью соответствовать требованиям ч. 3 и 4 ст. 2 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и п. 2 ч. 1 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации";
2) внести изменения и дополнения в ч. 4 ст. 2 ФЗ об ОРД, допускающие проведение ОРМ в целях установления имущества, подлежащего конфискации, по административным правонарушениям в области таможенного дела (нарушениям таможенных правил).
Примечание. Российское законодательство рассматривает конфискацию имущества как меру уголовно-правового характера (Уголовный кодекс Российской Федерации. Гл. 15.1) и как административное наказание (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Ст. 3.2, ч. 1, п. 4).
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях дела о нарушении таможенных правил выделены в категорию дел особой сложности (срок административного расследования этих дел может быть продлен до 6 месяцев при общем сроке административного расследования - 1 месяц с момента возбуждения дела).
В частности, ч. 4 ст. 2 ФЗ об ОРД после слов "установление имущества, подлежащего конфискации" предлагается дополнить словами "в том числе по административным правонарушениям в области таможенного дела (нарушениям таможенных правил)".
Дальнейшее совершенствование ОРД таможенных органов России может осуществляться по следующим направлениям:
- адаптация и приведение подзаконных актов в соответствие с принятыми изменениями на законодательном уровне, а также выработка качественно новых критериев оценки деятельности ОРП таможенных органов России;
- приведение системы управления ОРП в соответствие с современными требованиями, предъявляемыми к таможенным органам, и сложившимися особенностями оперативной обстановки;
- совершенствование международного взаимодействия таможенных органов России прежде всего с таможенными и иными правоохранительными подразделениями государств - членов Таможенного союза;
- организация качественно нового взаимодействия ОРП с иными подразделениями таможенных органов, прежде всего, осуществляющими таможенный и иные виды контроля;
- разработка принципиально новой концепции оперативно-розыскной и иной правоохранительной деятельности таможенных органов как составной части таможенного дела в рамках таможенной политики России;
- организация системы комплексного обучения руководящего и оперативного состава таможенных органов в области таможенного дела, включая правоохранительную сферу таможенного дела;
- разработка методических рекомендаций по реализации разработанной концепции и выполнению поставленных задач.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1. В условиях Таможенного союза, образования Евразийского экономического пространства и вступления в ВТО целесообразно:
- проводить таможенные проверки по информации ОРП таможенных органов России, что позволит в полном объеме и с максимальной эффективностью осуществить ревизионную деятельность;
- задействовать инструменты ОРД таможенных органов России для решения задач по созданию условий для полноты собирания таможенных платежей и поступления иных финансовых средств в бюджет страны, а также в целях принятия руководителями таможенных органов решений по их основным направлениям деятельности.
2. Достижению указанной выше цели должен способствовать комплексный подход, включающий:
- использование в диалектическом единстве подразделений, осуществляющих таможенный контроль, оперативно-аналитическую и оперативно-розыскную деятельность, их постоянное взаимодействие и целенаправленное использование;
- разработку и практическое использование оптимальной расстановки оперативно-розыскных и иных сил и средств, которыми располагают таможенные органы России;
- разработку системы признаков, свидетельствующих о нарушении таможенного законодательства, и доведение их до всех подразделений таможенных органов, участвующих в осуществлении таможенного и иных видов контроля, а также в ОРД;
- повышение эффективности практики взаимодействия ОРП ТО России с подразделениями таможенных и иных правоохранительных органов государств - членов Таможенного союза.
3. Для повышения эффективности деятельности таможенных органов России в сложившихся условиях необходимо:
- в п. 5 ч. 1 ст. 19 "Права таможенных органов" Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" предусмотреть возможность осуществления ОРД таможенными органами России в целях обеспечения экономической безопасности России и установления имущества, подлежащего конфискации;
- внести изменения и дополнения в ч. 4 ст. 2 ФЗ об ОРД, допускающие проведение ОРМ в целях установления имущества, подлежащего конфискации по административным правонарушениям в области таможенного дела (нарушениям таможенных правил).
Декабрь 2012 г.