О применении упрощенных процедур таможенного оформления
Приказы ФТС России от 23.12.2008 N 1656 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц" и от 23.12.2008 N 1657 "Об утверждении Порядка применения специальных упрощенных процедур таможенного оформления" вступили в силу 11 мая 2009 г.
Применение специальных упрощенных процедур является общепринятой практикой в сфере таможенного дела во многих странах. Базовые правовые основы применения упрощенных процедур заложены Международной конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Брюссельского Протокола 1999 г. Для любого государства, являющегося членом Конвенции, внедрение в национальное законодательство положений, предусматривающих упрощение таможенных формальностей для уполномоченных лиц, является обязательным условием членства. Присоединение к Конвенции Российской Федерации, по официальным заявлениям руководства ФТС России, может состояться уже к концу текущего года. На основе положений Конвенции формируется проект Таможенного кодекса таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан.
Цели введения упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц и их содержание
Постоянно растущий международный товарооборот заставляет таможенные администрации внедрять все более совершенные технологии таможенного оформления, чтобы не останавливать товаропотоки. Сразу оговоримся: избежать вовсе прохождения таможенных формальностей в условиях наличия ограничений на ввоз и вывоз товаров (применение таможенных пошлин, налогов, нетарифных мер регулирования) невозможно. При ввозе товаров на таможенную территорию должны быть выполнены определенные формальности. Эти операции осуществляются как лицами, ввозящими товары, так и должностными лицами таможенных органов. К их обязанностям относятся:
- предъявление товаров и документов на них таможенным органам;
- составление таможенной декларации;
- исчисление и уплата таможенных платежей;
- подтверждение соблюдения нетарифных ограничений (предъявление лицензий, сертификатов и т.д.).
В обязанности таможенных органов входит проверка товаров и документов, правильности исчисления и уплаты таможенных платежей, и только после того как таможенный орган убедится в отсутствии нарушений, - выпуск товаров, т.е. разрешение лицу пользоваться ими на территории России в соответствии с условиями заявленного таможенного режима. Обычно проведение подобных формальностей занимает определенное время, в течение которого товары находятся на специально созданных для этих целей складах временного хранения либо терминалах морского порта, аэропорта. Соответственно, на собственника товара ложатся дополнительные расходы, связанные как с выполнением формальностей, так и с оплатой расходов по хранению товаров.
Специальные упрощенные процедуры призваны ускорить движение товаров через границу, вызвать заинтересованность лиц в соблюдении таможенных правил, существенно сократить издержки для государственных органов и экономических операторов, связанные с проведением операций по таможенному оформлению.
В Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур в качестве обязательных стандартов устанавливается наличие в национальном законодательстве положений, предусматривающих для уполномоченных лиц возможность соблюдения таможенных формальностей, при которых:
- выпуск товаров производится при представлении минимальных сведений о товаре;
- проведение таможенного оформления осуществляется на объектах декларанта внутри страны.
Кроме того, как дополнительное упрощение Конвенция содержит рекомендации таможенным администрациям разрешать:
- подачу таможенной декларации на товары, охватывающей множество операций за определенный период времени;
- самостоятельное начисление и учет таможенных пошлин и налогов;
- подачу таможенной декларации на товары путем внесения сведений о них в коммерческую документацию.
Тем самым достигается основная выгода экономического оператора - как можно скорее получить в свое распоряжение товары и ввести их в хозяйственный оборот, избегая лишних расходов, связанных с хранением товаров на таможенных и транспортных терминалах, простоем транспортных средств. Для предприятий, использующих в своем производстве иностранные материалы, сырье, комплектующие, запасные части, упрощение таможенных формальностей может иметь дополнительное преимущество - возможность сократить материально-производственные запасы.
Для таможенной службы полезность состоит в том, что ее ограниченные ресурсы могут быть перераспределены для их сосредоточения на проверках поставок с более высокими рисками нарушений.
"Адресат" упрощенных процедур
В соответствии с положениями Конвенции, на которую можно ссылаться как на правовой эталон, критерии для выбора уполномоченных лиц устанавливаются таможенной службой и учитывают как минимум два обстоятельства: соблюдение таможенных правил и ведение коммерческой документации способом, удовлетворительным для таможенной службы.
Конечно, предоставляя лицам возможность распоряжаться ввозимыми товарами на таможенной территории практически без проверки, таможня должна быть уверена, что риски нарушений при таком доверии минимальны. Поэтому лицо, претендующее на применение упрощенных процедур, должно, по крайней мере, соответственно зарекомендовать себя. Требование о ведении коммерческой документации основано на том, что таможенные органы могут проверить в любое время достоверность представленных им сведений после выпуска товаров.
Всемирная таможенная организация, под эгидой которой разрабатывалась и принималась Конвенция, в Рекомендациях к Генеральному приложению к Конвенции в отношении уполномоченных лиц предлагает таможенным администрациям разрабатывать критерии и условия предоставления полномочий на использование упрощенных процедур в процессе консультаций с бизнесом. Сами специальные процедуры Всемирная таможенная организация характеризует как инструмент внедрения современной концепции партнерства между таможенными службами, участниками внешней торговли и третьими лицами.
Российское видение международных стандартов
Насколько новые российские таможенные правила приблизились к международным стандартам, в чем проявятся для российских участников внешнеэкономической деятельности специальные упрощенные процедуры в связи с вступлением в силу Приказов ФТС России от 23.12.2008 N 1656 и N 1657, регламентирующих их порядок применения?
Новые правила при ближайшем рассмотрении оказываются не такими уж и новыми, поскольку содержат незначительное число отличий от положений ранее действовавшего Приказа Минэкономразвития России от 27.01.2005 N 9 "Об утверждении Порядка установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц" (далее - Приказ Минэкономразвития России N 9).
Набор упрощенных процедур остался практически тот же. Приказом N 1657 предусмотрено, что ФТС России может устанавливать следующие специальные упрощенные процедуры:
- временное хранение товаров, находящихся под таможенным контролем, на складе (складах) Заявителя;
- предварительное декларирование товаров с подачей неполной периодической таможенной декларации;
- декларирование товаров, находящихся под таможенным контролем на складе (складах) Заявителя, с подачей периодической таможенной декларации;
- выпуск товаров до подачи таможенной декларации.
Таможенный кодекс РФ (ТК РФ) предусматривает больше возможностей для упрощения таможенных формальностей (например, проведение таможенного оформления на объектах заинтересованных лиц (п. 3 ст. 68); при применении отдельных специальных упрощенных процедур заинтересованным лицам предоставлена большая свобода действий).
Временное хранение товаров, находящихся под таможенным контролем, на складе (складах) заявителя
В чем суть упрощения? Как уже было сказано выше, во время проведения таможенных формальностей товары находятся в специально созданных для этих целей местах временного хранения. В случае перевозки товаров авиационным или морским (речным) транспортом, как правило, временное хранение осуществляется в морском порту, аэропорту, железнодорожным транспортом - в местах общего пользования железнодорожных станций, автомобильным - на специально созданных складах временного хранения. Приемка и обработка грузов в портах (аэропортах) и на железнодорожных станциях - неизбежная стадия перевозки грузов, а при перевозке товаров автомобильным транспортом требование представить товары и транспортные средства для проверки таможенным органам на складах временного хранения является дополнительным обременением. Перед "доставкой до двери" перевозчик вынужден прибыть на таможенный терминал, где груз и транспортное средство могут находиться некоторое время для проведения таможенных формальностей (в соответствии с ТК РФ - до трех дней со дня подачи таможенной декларации либо со дня окончания проверки товаров). Товары могут быть выгружены для проверки. Во всех случаях на грузополучателя ложатся издержки, связанные с хранением и обработкой товаров в местах их таможенного оформления.
Временное хранение товаров, находящихся под таможенным контролем, на складе (складах) заявителя предполагает, что грузополучатель может сократить свои издержки, связанные с получением товаров. Несмотря на некоторую схожесть этой процедуры с процедурой проведения таможенного оформления на объектах декларанта внутри страны, о которой мы упоминали в связи с изложением положений Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, приходится констатировать: до воплощения международных стандартов упрощения российским таможенным правилам еще далеко.
Что понимается в европейских странах, например, под "проведением таможенного оформления на объектах декларанта"? Первое - это возможность завершения внутреннего транзита (так называется процедура перевозки иностранных грузов по таможенной территории от места их ввоза до места таможенного оформления) непосредственно на территории декларанта. А что предусматривают российские правила? Доставка товаров при внутреннем таможенном транзите завершается в месте нахождения таможенного органа, т.е. транспортное средство должно заехать на территорию склада временного хранения (не безвозмездно), чтобы "закрыть доставку". Далее заявителю необходимо получить разрешение на продолжение внутреннего таможенного транзита, т.е. завершить перевозку того же груза "до двери", но уже под свою ответственность. Для того чтобы заявителю выдали разрешение на транзит (т.е. перевозку груза от склада временного хранения до собственных помещений), нужно представить определенное количество документов и предоставить обеспечение уплаты таможенных платежей, которые могут быть начислены при выпуске товаров для свободного обращения.
Второе (в европейских странах) - это возможность распоряжаться товарами по истечении очень короткого (до двух часов) периода времени с момента уведомления таможенных органов о прибытии груза. Если в течение этого периода таможенный орган не выразит желание проверить груз, декларант вправе снять таможенные пломбы и печати, выгрузить товары и начинать пользоваться и распоряжаться ими. В соответствии с российскими правилами таможенные пломбы и печати заявитель самостоятельно снимать не вправе. В течение суток он обязан представить в таможенный орган документы, подтверждающие принятие товаров на хранение. А таможенный орган после этого должен прибыть в место хранения товаров для завершения процедуры транзита в течение трех суток. Как видим, это тот же срок, в течение которого таможенный орган обязан выпустить товары. Причем три дня на выпуск товаров - срок предельный; как правило, товары выпускаются день в день либо на следующий день после прибытия на склад временного хранения.
Наконец, таможенная декларация в европейских странах может быть подана после выпуска товаров - в течение срока, согласованного с таможенным органом, а то и вовсе путем внесения сведений о товарах в коммерческую документацию. Таким образом, европейский импортер может получить товары в свое распоряжение, практически не затрачивая излишние время и деньги на совершение таможенных формальностей, а уже потом подает таможенную декларацию и совершает иные необходимые операции. В соответствии с российскими правилами при данной так называемой упрощенной процедуре выпуск товаров до подачи декларации не допускается. Таможенные пломбы и печати сняты, товары разгружены, но еще какое-то время они должны оставаться без движения, пока не будут выпущены в соответствии с заявленным таможенным режимом. При этом хранить их надо обособленно от других товаров, т.е. грузополучатель должен иметь дополнительные площади для использования процедуры, а таможенная декларация подается в таможенный орган, в регионе деятельности которого находятся товары. Документальное совершение таможенных формальностей осуществляется не на объекте декларанта, а в помещении таможенного органа.
Несмотря на ряд дополнительных ограничений, процедура может быть востребована и экономически оправданна в случаях необходимости хранения товаров, требующих особых условий для этого (например, картины, другие предметы, представляющие особую ценность). Однако в соответствии с ТК РФ в данных случаях товары могут храниться на складе получателя, даже если он не является бенефициаром упрощенных процедур (п. 1 ст. 117 ТК РФ). Использование упрощенных процедур имеет дополнительный эффект в виде неприменения к лицам ограничений по местам таможенного оформления, периодически устанавливаемых ФТС России по отдельным товарам, для того чтобы избежать необходимости хранить их в неудобных и излишне затратных с точки зрения логистики местах. Тем не менее проводить таможенные формальности (подавать таможенную декларацию, представлять документы на товары) все равно необходимо будет в том месте, где находится таможенный орган. Приказ N 1657 допускает подачу одной таможенной декларации на товары, которые одновременно хранятся на разных складах лица, даже если такие склады находятся в регионе деятельности разных таможенных постов одной таможни. Подобное упрощение в определенных случаях могло бы привести к экономии на таможенных платежах, если при консолидации товаров они могут классифицироваться в другой тарифной позиции, нежели при отдельном декларировании всех составляющих. Однако в отсутствие четких разъяснений ФТС России, подобных установленным Приказом ГТК России от 23.04.2001 N 388 в отношении машин, поставляемых отдельными компонентами, таможенный орган может и не разрешить применить такую классификацию товаров.
Таким образом, для широкого распространения этой процедуры среди экономических операторов в производстве или торговле надлежащих предпосылок не создано.
Предварительное декларирование товаров с подачей неполной периодической таможенной декларации
Возможность предварительного декларирования, а также подача неполной и (или) периодической таможенной декларации установлена соответственно ст. ст. 130, 135 и 136 ТК РФ.
Подобного рода упрощения призваны избавить импортеров от необходимости нести дополнительные затраты, связанные с проведением таможенных формальностей на составление документов, хранение грузов и простой транспортных средств. При предварительном декларировании документальное оформление ввозимых грузов совершается до их фактического прибытия в место их таможенного оформления. В этом случае таможенный орган осуществляет проверку сведений, указанных в декларации и сопровождающих документах, когда товары еще находятся в пути. При прибытии товаров должностным лицам остается лишь убедиться в том, что оформленные таможенные документы действительно относятся к прибывшим грузам. Недостаток применения данной процедуры в том, что таможенные платежи должны быть уплачены до выпуска товаров.
Неполная декларация подается, если на момент ее подачи нет в наличии всей необходимой информации по причинам, не зависящим от декларанта. Однако для того, чтобы неполная таможенная декларация могла быть принята, декларанту необходимо указать "сведения, необходимые для выпуска товаров, исчисления и уплаты таможенных платежей, подтверждающие соблюдение ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также позволяющие идентифицировать товары по совокупности их количественных и качественных характеристик". Даже сложно предположить, какой еще информацией декларант может не обладать.
Применение периодической таможенной декларации призвано сократить документооборот как для импортера, так и для таможенного органа. В самом деле, когда вместо подачи декларации на каждую партию товара подается одна таможенная декларация на все грузы, прибывшие (прибывающие) в адрес импортера за определенный период времени (в рамках данной процедуры - 15 дней), можно говорить, что такое регулирование упрощает таможенные формальности. К тому же в данном случае могут сократиться размеры таможенных сборов за таможенное оформление, необходимые для уплаты при подаче каждой декларации.
Приказ N 1657 компилирует все эти возможные упрощения в одну процедуру - предварительное декларирование с подачей неполной периодической декларации, предусматривая, какие именно сведения могут не указываться. Это сведения о перевозочных или транспортных документах на вторую и последующие партии товаров, если их копий нет у декларанта, а также номера и даты выдачи документов, подтверждающих соблюдение нетарифных ограничений, если такие документы будут представлены после выпуска товаров.
В отличие от уже упоминавшегося ранее Приказа Минэкономразвития России N 9 в комментируемом Приказе в качестве упрощенной процедуры не указана возможность подачи просто неполной декларации (т.е. на одну партию товара). Соответственно, если в течение 15 дней в адрес импортера следует только одна партия товара, воспользоваться этой упрощенной процедурой в рамках данного приказа нельзя. Стоит уповать на то, что таможенные органы допускают предварительное декларирование с подачей неполной декларации при таможенном оформлении любых других импортеров по их запросам. Тогда это регулирование следует рассматривать как предоставление больших возможностей для упрощения, поскольку претендовать на применение процедур в рамках данного Приказа могут только отдельные лица и на определенных условиях.
Декларирование товаров, находящихся под таможенным контролем на складе (складах) заявителя, с подачей периодической таможенной декларации
О пользе периодического декларирования мы уже упоминали, в т.ч. в связи с описанием процедуры временного хранения на складе (складах) бенефициара специальных упрощенных процедур. Отметим только, что при обычных, не упрощенных процедурах, товары, прибывающие в место их временного хранения в течение 15 дней, могут декларироваться в одной таможенной декларации, если они находятся на временном хранении в одном и том же месте.
Выпуск товаров до подачи таможенной декларации
Как уже неоднократно отмечалось, упрощенные процедуры таможенного оформления призваны сократить издержки декларанта, связанные с простоем транспортных средств и временным хранением товаров во время проведения таможенных формальностей. В соответствии с базовыми принципами таможенного законодательства никто не вправе пользоваться и распоряжаться товарами до их выпуска в установленном порядке. Если импортер может "забрать" свои товары сразу же при их прибытии, отложив совершение таможенных формальностей на период после выпуска товаров, он может точно планировать сроки продажи товаров, запуска их в производство, начало монтажа или использования в других целях.
Статья 150 ТК РФ предусматривает возможность выпуска товаров до их декларирования на определенных условиях, ключевым из которых является следующее: декларантом представлены документы, позволяющие идентифицировать товары (коммерческие и транспортные документы, обычно сопровождающие перевозку товаров (товарно-транспортные накладные или CMR, инвойсы, упаковочные листы)).
Однако комментируемый Приказ N 1657 содержит требование предоставить дополнительные сведения, позволяющие произвести контроль правильности исчисления сумм таможенных пошлин, налогов, подлежащих уплате при выпуске товаров, либо определения размера обеспечения уплаты таможенных платежей. А это означает, что таможенный орган может потребовать составления, например, декларации таможенной стоимости, проведения расчета сумм таможенных платежей и т.д. Вряд ли такое требование можно отнести к упрощениям. По крайней мере, данный порядок мало чем отличается от обычной процедуры, поскольку, как правило, расчеты таможенных платежей проводятся непосредственно в таможенной декларации.
Еще один существенный момент применения данной процедуры. Если строго следовать положениям ТК РФ, при выпуске товаров до подачи таможенной декларации ставки таможенных пошлин и налогов определяются на день выпуска товаров, срок уплаты таможенных платежей - в течение 15 дней после прибытия товаров, а подача таможенной декларации допускается в течение 45 дней после выпуска товаров. Иными словами, лицо, которое пользуется упрощенными процедурами, в соответствии с законом может иметь 15-дневную беспроцентную отсрочку уплаты таможенных платежей, рассчитав и уплатив их на собственный риск уже после получения товаров в свое распоряжение. Контроль таможенными органами в соответствии с Кодексом правильности расчета таможенных платежей осуществляется при принятии таможенной декларации, т.е. после выпуска товаров.
ФТС России не только не предложила механизмы реализации указанных положений Кодекса, но и, по сути, выхолостила предусмотренные законом упрощения, заложив в качестве условий выпуска товаров необходимость представления сведений, позволяющих таможенным органам "произвести контроль правильности исчисления сумм таможенных пошлин, налогов, подлежащих уплате при выпуске товаров, либо определения размера обеспечения уплаты таможенных платежей".
Единственное преимущество в данной процедуре, которое удалось выявить, - это возможность подачи периодической таможенной декларации на товары, прибывающие в место их временного хранения в течение более длительного периода, чем это предусмотрено в предыдущей процедуре. При применении данной процедуры в одной таможенной декларации с определенными ограничениями могут быть указаны все товары, прибывающие в течение до 45 дней со дня выпуска первой партии товаров, тогда как в предыдущей процедуре, напомним, этот срок составляет 15 дней.
Условия применения специальных процедур
Если внимательно изучить условия для применения упрощенных процедур, можно увидеть, что даже минимальные преимущества, доступные бенефициарам, могут обернуться дополнительными издержками, связанными с выполнением требований по ведению системы учета коммерческой документации.
В соответствии с Приказом N 1657 в систему учета коммерческой документации заносятся сведения обо всех поставках в рамках осуществления внешнеэкономической деятельности бенефициара независимо от того, осуществляется ввоз или вывоз товаров, связаны ли поставки лица с применением специальных упрощенных процедур или нет.
Сама система учета предполагает внесение в нее сведений, дублирующих сведения, содержащиеся в более чем половине граф грузовых таможенных деклараций, деклараций таможенной стоимости, паспортах сделки, а при последующей продаже товаров на территории России - также счетов-фактур.
Предусмотрено требование вести бухгалтерский учет по каждому товару, причем раздельно должны содержаться сведения о товарах, декларируемых:
- в разных таможенных декларациях;
- в одной таможенной декларации, но под разными номерами товара.
Бессмысленно перечислять все сведения, которые должно заносить лицо в систему учета. Стоит обратить внимание на следующее: для того чтобы таможенный орган убедился в достоверности сведений, представленных при таможенном оформлении, лицу необходимо переписать уже представленные таможенному органу сведения, но по другой форме, и дополнить их ссылками на документы бухгалтерского учета.
С иронией отметим: если лицо задалось целью обмануть, вряд ли переписывая сведения из таможенной декларации, это лицо укажет что-либо другое по сравнению с тем, что было уже представлено таможенному органу. Поэтому требование вести дополнительную бухгалтерию рассматриваем как излишне затратное для бизнеса.
Возвращаясь к уже упомянутым международным стандартам, следует отметить: наличие в качестве условия допуска лиц к применению специальных упрощенных процедур удовлетворительной для таможенного органа системы учета коммерческой документации вытекает из разумного предположения, что, если лицо учитывает свои хозяйственные операции добросовестно и достаточно подробно, нет необходимости для таможни всякий раз перепроверять товары и сведения о них при таможенном оформлении. Достаточно периодически сверять данные, представленные таможенным органам, со сведениями, содержащимися в бухгалтерском и налоговом учете. Специальные требования по ведению учета, наверное, имеет смысл устанавливать для предпринимателей без образования юридического лица, предприятий малого бизнеса, использующих упрощенные режимы налогообложения. Если только эти лица действительно осуществляют внешнеэкономическую деятельность, а не создаются специально для прикрытия сделок других компаний.
В заключение хотелось поделиться предположениями о том, почему российские правила столь далеки от упрощений.
Ключевой причиной видится недоверие власти не только к бизнесу, но и к собственным государственным служащим. Закрытая политика не всегда и не во всем компетентных чиновников приводит к тому, что упрощенные процедуры на самом деле таковыми не являются, а меры безопасности, напротив, содержат риски нарушений, как это было показано в примере с системой коммерческого учета.
А нужны ли вообще упрощенные процедуры российскому бизнесу? Можно построить вопрос по-другому. Чего лишены российские импортеры по сравнению со своими европейскими конкурентами в отсутствие схожих технологий таможенного оформления? Возьмем для наглядности пример промышленного производства, где уже почти трудно представить себе полное отсутствие импорта. Если предприятие работает с использованием иностранных комплектующих, сырья, материалов на территории европейских стран, упрощенная процедура таможенного оформления дает возможность использовать доставку "до двери" и в ожидаемые сроки. А это означает экономию на издержках, не только связанную с обработкой и хранением грузов на "чужих" складах, т.е. складах временного хранения. Кроме того, появляется возможность более эффективно планировать производство, сокращать издержки, связанные с необходимостью иметь резерв в материальных запасах (расходы на дополнительные складские помещения, обеспечение сохранности, налог на имущество, замедление оборота капитала и т.д.). Соответственно, европейские производители, использующие упрощенные процедуры, имеют конкурентное преимущество по сравнению с российскими лицами в части затрат на проведение таможенных формальностей.
Специальные упрощенные процедуры могли бы быть актуальными и востребованными в связи с реализацией новой концепции ФТС России о переносе мест таможенного оформления в места, приближенные к Государственной границе.
Преимущества для добросовестных лиц должны кратно превышать их затраты (или, по крайней мере, быть соразмерными им) на выполнение дополнительных условий, связанных с получением этих преимуществ. В противном случае упрощения остаются продекларированными, но не создающими экономически привлекательную модель законопослушания.
Наконец, нельзя создать упрощения для бизнеса без участия самого бизнеса. Неслучайно в европейских странах с крупными компаниями принято заключать соглашения (меморандумы, другие двусторонние документы), где таможня и бенефициар упрощенных процедур подробно расписывают свои права и обязанности, гарантии их соблюдения (со стороны бизнеса это могут быть финансовые гарантии - обеспечение уплаты таможенных платежей и возможных штрафов за нарушения). Такие системные акты, как комментируемый Приказ N 1657, принимаются после широких консультаций с бизнесом. Если, конечно, таможенная служба действительно ставит своей целью упростить таможенные формальности, повысив тем самым конкурентоспособность экономики своей страны.