Сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушение таможенных правил
В нормах КоАП России не содержится определения длящегося административного правонарушения, а также критериев, позволяющих отнести конкретные виды административных правонарушений к категории длящихся. В законе не имеется и перечня длящихся административных правонарушений.
Определение длящегося административного правонарушения сформулировано в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5. Согласно этому определению "длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей". При этом такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).
В пределах компетенции и в соответствии с ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ таможенные органы уполномочены составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 16.1 - 16.23 КоАП РФ. Анализ таможенных правонарушений, предусмотренных главой 16 КоАП РФ, позволяет прийти к выводу о том, что длящимися среди них можно назвать, например, такие, как "незаконные пользование или распоряжение условно выпущенными товарами либо незаконное пользование арестованными товарами" (ст. 16.20 КоАП РФ); "незаконные приобретение, пользование, хранение либо транспортировка товаров и (или) транспортных средств" (ст. 16.21 КоАП РФ); "незаконное осуществление деятельности в области таможенного дела" (ст. 16.23 КоАП РФ).
Заметим, что КоАП РФ, устанавливая пределы компетенции уполномоченных органов по составлению протоколов, в ч. 1 ст. 28.3 содержит ссылку на главу 23 Кодекса, которая устанавливает предметную подведомственность по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Таможенные органы не уполномочены рассматривать дела, предусмотренные ч. 2 ст. 16.1 КоАП РФ. Это исключительная компетенция судебных органов. Именно в этой связи данный состав не включен в 23-ю главу. Остается непонятным, кто же уполномочен составлять протоколы по ч. 2 ст. 16.1 КоАП РФ. Однако по умолчанию в правоприменительной практике таможенные органы возбуждают такие дела, при необходимости проводят административное расследование и впоследствии направляют дела в суд для рассмотрения.
Выделение длящихся правонарушений из общего перечня таможенных правонарушений основано в первую очередь на применении таких критериев, как место и время. Так, местом нарушения правовых предписаний, установленных главой 16 КоАП РФ, являются таможенная граница, зона таможенного контроля, осмотра и т.п.
Вышеперечисленные длящиеся правонарушения в области таможенного дела, как правило, совершаются на таможенной территории Российской Федерации, т.е. вне мест, именуемых таможенной границей, зоной таможенного контроля, осмотра. Для таких действий, как пользование, распоряжение, хранение, транспортировка либо незаконное осуществление деятельности в области таможенного дела, таможенным законодательством не установлены временные характеристики.
В свою очередь, для многих других действий участников внешнеэкономической деятельности законом предусмотрены и установлены номинальные сроки их осуществления. К таким действиям можно отнести, например, декларирование (подачу таможенной декларации), доставку, представление документов и сведений, отчетность, вывоз или ввоз товаров временно ввезенных товаров и транспортных средств. Однако невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока. В этой связи нельзя признать длящимися такие, например, правонарушения, как "недекларирование либо недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств" (ст. 16.2 КоАП РФ); "недекларирование либо недостоверное декларирование физическими лицами иностранной валюты или валюты Российской Федерации" (ст. 16.4 КоАП РФ); "недоставка, выдача (передача) без разрешения таможенного органа либо утрата товаров или документов на них" (ст. 16.9 КоАП РФ); "несоблюдение сроков подачи таможенной декларации или представления документов и сведений" (ст. 16.12 КоАП РФ); "непредставление в таможенный орган отчетности" (ст. 16.15 КоАП РФ); "невывоз либо неосуществление обратного ввоза товаров и (или) транспортных средств физическими лицами" (ст. 16.18 КоАП РФ).
Уяснение четкого определения длящегося правонарушения неразрывно связано с вопросами исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Таможенным законодательством закреплено право таможенного органа осуществлять проверку достоверности заявленных при таможенном оформлении сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств, а именно в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем (ч. 2 ст. 361 Таможенного кодекса РФ). Такую проверку после выпуска товаров таможенные органы вправе проводить посредством применения форм таможенного контроля, предусмотренных главой 35 ТК РФ. Формами таможенного контроля являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр товаров и транспортных средств; таможенный досмотр товаров и транспортных средств; личный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; осмотр помещений и территорий; таможенная ревизия.
Вместе с тем далеко не все из перечисленных форм таможенного контроля могут осуществляться после выпуска товаров. Анализ ст. 367 - 376 ТК РФ позволяет сделать вывод, что такие формы контроля, как проверка документов и сведений, таможенное наблюдение, таможенный досмотр товаров и транспортных средств и личный досмотр, не могут проводиться таможенными органами после выпуска товаров в свободное обращение, так как они должны осуществляться либо при таможенном оформлении, либо во время перевозки товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, либо при подаче таможенной декларации. В свою очередь, нормы, устанавливающие применение таких форм таможенного контроля, как получение пояснений, таможенный осмотр товаров и транспортных средств, проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков, осмотр помещений и территорий, не содержат запрета, а следовательно, данные формы таможенного контроля могут применяться после выпуска товаров. Лишь одна норма Таможенного кодекса РФ (ст. 376), устанавливающая порядок и условия применения такой формы таможенного контроля, как таможенная ревизия, достаточно четко обозначает возможность применения этой формы таможенного контроля после выпуска товаров.
Таким образом, если в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем в ходе проведения таможенной ревизии будет установлен факт совершения длящегося таможенного правонарушения, тогда срок давности привлечения к административной ответственности будет исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Таким днем будет являться день завершения проведения проверки и незамедлительного составления акта о результатах проведения таможенной ревизии.
В этой связи интересным представляется предложение профессора Н.Г. Салищевой. Отмечая новеллу в применении норм ст. 4.5 КоАП РФ об установлении сроков давности привлечения к административной ответственности со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа за правонарушения, предусмотренные ст. 14.9, 14.31 - 14.33 КоАП РФ, автор говорит о возможности установления аналогичного правила применительно к нарушениям законодательства об экспортном и валютном контроле.
Учитывая специфику правоприменительной деятельности таможенных органов, в частности нормативно урегулированную возможность проведения проверки после выпуска товаров и (или) транспортных средств, на наш взгляд, аналогичное правило следует установить применительно к нарушениям таможенных правил и дополнить ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ указанием на ст. 16.20, 16.21, 16.23 КоАП РФ.
Вместе с тем представляется ошибочным предложение автора о целесообразности исключения антимонопольного законодательства из перечня отраслей законодательства, при нарушениях в которых допускается проведение административного расследования. По мнению автора, действия комиссии антимонопольного органа по установлению факта нарушения антимонопольного законодательства, по сути дела, представляют собой специфический вид административного расследования. Несомненно, это специфический вид административного расследования, вид - как часть административного расследования, но не административное расследование в обычном нормативном понимании его содержания с тем полным объемом полномочий государственных органов, которые предоставляются им законом после возбуждения дела об административном правонарушении.
Равное положение относится и к нарушениям таможенного законодательства. Так, согласно таможенному законодательству при проведении таможенной ревизии таможенные органы вправе получать доступ в пределах своей компетенции к базам и банкам данных автоматизированных информационных систем проверяемого лица; требовать безвозмездного представления любой документации и информации; осматривать помещения и территории проверяемого лица; проводить осмотр и досмотр товаров; проводить инвентаризацию товаров; проводить изъятие товаров либо налагать на них арест. Однако это далеко не полный перечень процессуальных действий и мер административно-правового принуждения, который правомочен проводить таможенный орган в рамках административного расследования, осуществляемого в ходе производства по делу об административном правонарушении. В этой связи исключение антимонопольного, таможенного законодательства из перечня отраслей законодательства, о нарушениях которых допускается проведение административного расследования, не позволит уполномоченным органам всесторонне, полно и объективно исследовать все доказательства дела.
Указанные особенности административного производства по делам о нарушении таможенных правил с учетом их существенного практического значения вызывают необходимость дальнейшего исследования и совершенствования нормативного регулирования.