Субъекты таможенных правоотношений
Мероприятия по разработке и подготовке к вступлению в силу Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС) вскрыли ряд серьезных вопросов, без решения которых организация таможенного дела на единой таможенной территории стран-участниц невозможна. Думается, что подавляющее большинство проблем возникло у Комиссии Таможенного союза в связи с недостаточно полно изученной спецификой сферы общественных отношений, связанной с организацией и регулированием национальными нормативными актами Российской Федерации, Казахстана и Беларуси порядка перемещения товаров через таможенную границу этих стран.
Очевидно, что таможенное дело - эффективный инструмент, позволяющий комплексно решать задачи по оптимизации внешнеэкономической деятельности, укреплению национальной экономики, снятию геополитических противоречий между странами. По мнению автора, в целях упрощения процесса интеграции стран в Таможенный союз (далее - Союз) следует в первую очередь детально изучить сравнительно новые для правового поля бывших союзных республик СССР правоотношения и основы их возникновения.
Данная статья посвящена исследованию и классификации участников таможенных правоотношений Российской Федерации, возникших с момента вступления в силу Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 г. (далее - ТК РФ). При этом, учитывая, что в нормативных актах РФ была четко определена структура таможенных органов России, подробно изложены их задачи и функции, основное внимание уделим так называемым подвластным субъектам таможенных правоотношений, т.е. лицам, по отношению к которым таможенные органы России были призваны осуществлять функциональное руководство.
Осуществив классификацию перечисленных лиц, можно уяснить, в какой мере они имели отношение к товарам, перемещаемым через таможенную границу Российской Федерации, и использовать это при дальнейшей работе по таможенной интеграции в рамках Союза.
По мнению автора, этих участников таможенных правоотношений следует разделить на следующие категории:
I) лица, осуществляющие перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;
II) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в области таможенного дела на условиях, закрепленных ТК РФ;
III) лица, вступающие в таможенные правоотношения в силу специфики своей деятельности или сложившихся обстоятельств.
Охарактеризуем каждую из перечисленных категорий подробнее. Спектр лиц, которых можно причислить к первой категории, очень широк, их можно разбить на пять групп:
1) участники ВЭД - физические и юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, имеющие в качестве контрагентов зарубежных партнеров. Эти лица перемещают через таможенную границу РФ товары и транспортные средства в целях получения в итоге прибыли за счет их реализации или использования;
2) некоммерческие организации и учреждения, в том числе государственные (музеи, фонды, институты, научные организации и т.д.), также имеющие международные контакты, в рамках которых возможно перемещение через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств. Однако перемещаемые ими товары в подавляющем большинстве случаев не являются объектами международных договоров;
3) физические лица, перемещающие товары для личного пользования в рамках специальной таможенной процедуры;
4) транспортные компании, регулярно перемещающие через границу РФ используемые ими для обеспечения международных грузовых и пассажирских перевозок принадлежащие им транспортные средства в рамках специальной таможенной процедуры, а также помещающие товары под таможенный режим "перемещение припасов";
5) лица, перемещающие товары через таможенную границу РФ в рамках специальных таможенных режимов (ст. 268 ТК РФ).
Бесконечно велик перечень обстоятельств, на основании которых могут перемещаться через таможенную границу РФ товары и транспортные средства указанными лицами. К примеру, для участника ВЭД основаниями для перемещения товаров через таможенную границу РФ (как ввоза, так и вывоза) могут быть контракты купли-продажи и аренды. Некоммерческие организации в рамках международного сотрудничества перемещают через таможенную границу РФ различного рода выставки, экспозиции, реквизит, специальную и научную литературу, образцы, сувениры, представительские товары и т.д. В данном случае основанием для перемещения товаров чаще всего являются мероприятия, связанные с международным сотрудничеством (открытие дипломатического представительства, консульства), культурным и научным обменом (конференции, гастроли, симпозиумы, выставки, официальные приглашения и др.).
Товары могут перемещаться заинтересованными лицами любым видом транспорта (морским, речным, железнодорожным, автомобильным, авиатранспортом), а также международными почтовыми отправлениями.
Согласно ст. 156 ТК РФ ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации и их вывоз с этой территории влекли за собой обязанность лиц поместить товары под один из таможенных режимов, предусмотренных ТК РФ, и соблюдать этот таможенный режим. При этом лицо было вправе в любое время выбрать любой таможенный режим или изменить его на другой в соответствии с ТК РФ.
Эти требования можно назвать главной особенностью перемещения товаров и транспортных средств лицами, отнесенными к первой и второй группам, а также основными правами и обязанностями этих лиц.
Порядок перемещения физическими лицами товаров для личного пользования (речь идет только о товарах, предназначенных для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд физических лиц, имеющих различный административно-правовой статус) был отнесен таможенным законодательством России к специальным таможенным процедурам.
При этом предназначение товаров определяется таможенным органом, исходя из заявления физического лица о товарах, перемещаемых через таможенную границу, характера товаров и их количества, а также из частоты перемещения товаров через таможенную границу.
Транспортные организации, которые отнесены к четвертой группе, перемещают через таможенную границу транспортные средства и товары, необходимые для обеспечения международных рейсов (горюче-смазочные материалы, продукты питания и т.д.) в силу специфики своей деятельности.
Ко второй категории относятся российские юридические лица, включенные в соответствующий реестр и получившие в таможенных органах подтверждающее этот факт свидетельство: таможенные перевозчики; предприниматели, специализирующиеся на хранении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ; таможенные брокеры.
1. Таможенные перевозчики - российские юридические лица, осуществляющие транспортно-экспедиторские операции с товарами, находящимися под таможенным контролем. Чаще всего таможенные перевозчики осуществляют доставку товаров, ввозимых на таможенную территорию РФ, от места пересечения товарами таможенной границы РФ до места назначения, указанного в товаросопроводительных документах или определенного международным договором в качестве базы поставки.
При необходимости таможенный перевозчик может осуществлять также перевозку товаров, таможенное оформление которых еще не завершено (таможенные платежи в отношении которых еще не уплачены), с одного склада временного хранения (далее - СВХ) или таможенного склада (далее - ТС) на другой СВХ или ТС.
Этот вид предпринимательства был известен на Руси очень давно. М. Кулишер писал, что ряд статей Латинской грамоты 1268 г. показывают, как совершался транспорт немецких товаров в Новгород. Прежде всего мы узнаем (ст. 4), что ладьи, куда выгружались товары из морских кораблей для их перевозки по Волхову, нуждались в особых лоцманах, которые проводили их через пороги. Это должны быть "сильные и умелые люди", "добрые люди", в противном случае, как показывает опыт, люди застревали и гибли на порогах. Ладьи транспортировались по порогам "безостановочно", "немедленно", так как могли быть нападения.
В конце XIX - начале XX в. лицам (купцам) и предприятиям, производящим постоянную торговлю иностранными товарами или имеющим склады товаров для оптовой торговли, разрешалось самостоятельно перевозить адресованные из-за границы на их имя товары без предварительной уплаты причитающихся таможенных платежей, что, несомненно, подогревало интерес русского купечества к внешней торговле и являлось стимулом к укрупнению бизнеса.
В то же время были утверждены новые правила каботажного плавания, регламентирующие порядок осуществления перевозки морским путем товаров, облагаемых таможенными пошлинами, из одного российского порта в другой. Данные правила без особых изменений использовались и советским Правительством. Остальные виды бизнеса в сфере услуг по обеспечению внешнеторговых перевозок из-за государственной монополии и политики "железного занавеса" в советский период не развивались.
После вступления в силу Таможенного кодекса РФ 1993 г. таможенным перевозчиком могло быть созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации предприятие, обладающее правами юридического лица, получившее лицензию Государственного таможенного комитета Российской Федерации на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика.
Таможенный перевозчик был наделен правом перевозить товары, находящиеся под таможенным контролем, без таможенного сопровождения и обеспечения уплаты таможенных платежей (залога товаров и транспортных средств, гарантии третьего лица, внесения на депозит таможенных органов Российской Федерации сумм, причитающихся к уплате при осуществлении таможенного оформления перевозимых товаров и транспортных средств).
Согласно российским нормативным актам таможенный перевозчик может быть:
зональным (при осуществлении деятельности в качестве таможенного перевозчика только в регионе деятельности одной таможни);
региональным (при осуществлении деятельности в качестве таможенного перевозчика в регионах деятельности нескольких таможен, подведомственных одному региональному таможенному управлению);
общероссийским (при осуществлении деятельности в качестве таможенного перевозчика в регионах деятельности нескольких региональных таможенных управлений или на всей территории Российской Федерации).
По данным ФТС РФ, к концу 2009 г. таможенными органами РФ было оформлено более 100 свидетельств о включении в реестр таможенных перевозчиков.
2. Предприниматели, специализирующиеся на хранении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. История складского бизнеса, обеспечивающего сохранность товаров, перемещаемых через границы России, изучена недостаточно, но очевидно, что издревле и до наших дней государство уделяло большое внимание решению вопроса об обеспечении точного учета и сохранности иноземных товаров, облагаемых таможенными платежами.
Известно, что в Древней Руси в качестве складов чаще всего использовались церкви, устройство которых было приспособлено для торговых целей: в подвале хранился товар, а в притворе он взвешивался.
Активнее всего складской бизнес развивался при так называемых гостиных дворах - структурах, создаваемых для обеспечения полноты взимания причитающихся пошлин и динамики грузооборота. Л.М. Марков в книге, посвященной развитию таможенной службы, перечислил ряд платежей, таких, как "амбарное" (платеж за наем амбара под товар на гостином дворе), "гостиное" (платеж за наем торгового места на гостином дворе), "полавочное" (платеж за охрану товара дворником в амбаре ночью), "свальное" (платеж за снятие товара с подводы при взвешивании), которые, несомненно, приносили достаточно высокие доходы лицам, занятым в указанном виде предпринимательства.
В СССР история складского бизнеса в таможенном деле берет отсчет с 1980 г., когда в преддверии Олимпиады под Москвой, в Бутово, был организован первый таможенный склад, который оставался единственным в своем роде до 1991 г. Раньше товары хранились на складах, принадлежащих таможне, а в случаях, если таможня не имела своих складов, либо таковые не соответствовали грузообороту, либо во избежание излишних накладных расходов, таможенные грузы разрешалось хранить на складах грузораспорядителей, такие склады назывались приписными.
В настоящее время можно выделить три вида предпринимателей в области складского бизнеса в таможенном деле.
Владелец таможенного склада. Таможенный склад - это специально оборудованная территория, на которой ввезенные из-за рубежа товары хранятся под таможенным контролем без взимания таможенных пошлин и налогов и без применения к товарам мер экономической политики в период хранения, а товары, предназначенные для вывоза в соответствии с режимом экспорта, хранятся под таможенным контролем с предоставлением льгот, предусмотренных ТК РФ.
Согласно ст. 224 ТК РФ ТС может быть открытого (доступным для использования любым лицом) и закрытого (предназначенным для хранения товаров определенных лиц - владельца ТС) типов. Следует отметить, что данная формулировка была некорректна и требовала следующего пояснения. На ТС открытого типа могут быть помещены любые товары, задекларированные любыми лицами таможенному органу, как товары, помещаемые под таможенный режим "Таможенный склад".
По информации ФТС РФ, к концу 2009 г. таможенными органами РФ было оформлено более 125 свидетельств о включении в реестр владельцев таможенных складов.
Владелец свободного склада. В ст. 155 ТК РФ понятие "свободный склад" приравнивается к понятию "свободная таможенная зона". Ранее территории, называемые в настоящее время "свободный склад", именовались "порто-франко" (территория, пользующаяся правом беспошлинного ввоза и вывоза иностранных товаров с целью оживления местного рынка). В России порто-франко устраивались, функционировали и исследовались еще в середине XIX в.
Свободный склад как помещение или иное место, где действует таможенный режим свободного склада, может учреждаться при наличии лицензии ФТС РФ. Порядок выдачи лицензии на учреждение свободного склада и срок ее действия определяются также ФТС РФ.
Помещение или иное место, предназначенное для учреждения свободного склада, должно быть обустроено надлежащим образом в целях обеспечения таможенного контроля, а при необходимости оборудовано двойными запорными устройствами, одно из которых должно находиться в ведении таможенного органа Российской Федерации.
Владельцами свободного склада могут быть исключительно российские лица.
Владелец свободного склада обязан: исключить возможность изъятия помимо таможенного контроля товаров, находящихся на складе; не затруднять осуществление таможенного контроля; соблюдать условия лицензии на учреждение свободного склада и выполнять требования таможенных органов Российской Федерации, включая обеспечение доступа должностных лиц таможенных органов Российской Федерации к товарам, находящимся на свободном складе, предоставление этим лицам безвозмездно помещений, оборудования и средств связи для осуществления таможенного контроля и таможенного оформления.
В свободных таможенных зонах и на свободных складах допускается совершение производственных и иных коммерческих операций с товарами, исключая их розничную продажу, при условии соблюдения положений ТК РФ.
Следует сразу оговориться, что в Российской Федерации свободный склад действовал только применительно к автомобильному производству, т.е. это был специализированный склад производственного типа.
В принципе специализация свободного склада производственного типа может быть многогранной. Кроме того, за рубежом широко применяются свободные склады торгового типа для реализации товаров (любым лицам) при освобождении от уплаты таможенных платежей. После приобретения товаров на таком складе обязанность по уплате платежа с целью вывоза товара со свободного склада возлагается на покупателя.
Владелец склада временного хранения. Склад временного хранения - специально выделенные и обустроенные помещения или иные места, в которых товары и транспортные средства находятся на временном хранении под таможенным контролем с момента представления их таможенному органу и до их выпуска либо представления лицу в распоряжение в соответствии с избранным таможенным режимом. СВХ могут учреждаться в любых местах, одобренных таможенными органами.
В аэропортах и портах, открытых для международного сообщения, на грузовых дворах, станционных складах и площадках станций железных дорог, где происходят прием, погрузка, выгрузка и выдача товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, где осуществляется международное автомобильное сообщение, наличие СВХ обязательно.
СВХ бывают открытого и закрытого типов. Положения ст. 106 ТК РФ, в которых указывается, что СВХ открытого типа доступны для хранения любых товаров и использования любыми лицами, также требуют уточнения: на СВХ открытого типа любые лица могут поместить любые товары, ввезенные в РФ или вывозимые с территории РФ. В качестве обыкновенного склада, принимающего на хранение любые товары, находящиеся в обороте на территории РФ, СВХ оказывать услуги не вправе.
История СВХ началась только с момента вступления в силу ТК РФ 1993 г. и Приказа ГТК РФ от 7 октября 1993 г. N 388 "Об утверждении Положения о временном хранении (складах временного хранения)".
По информации ФТС РФ, к концу 2009 г. таможенными органами РФ было оформлено более 900 свидетельств о включении в реестр владельцев складов временного хранения.
3. Таможенные брокеры (представители). В соответствии с определением, данным в ст. 11 ТК РФ, таможенный брокер (далее - ТБ) - посредник, совершающий таможенные операции от имени и по поручению декларанта или иного лица, на которого возложена обязанность или которому предоставлено право совершать таможенные операции согласно ТК РФ.
Эти предприниматели, являясь связующим звеном в классической схеме международной торговли (продавец - ТБ - таможня - ТБ - покупатель), должны были ускорять оборот товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, повышать эффективность экспортно-импортных операций. Таможенные брокеры оказывают услуги и таможенным органам РФ (помогают качественно выполнять фискальные функции), и предпринимателям-участникам ВЭД (экономия времени при таможенном оформлении товаров).
По информации ФТС РФ, к концу 2009 г. таможенными органами РФ было оформлено порядка 450 свидетельств о включении в реестр таможенных брокеров.
Основные признаки субъектов, входящих в данную категорию:
сами они внешней торговлей не занимаются;
осуществляют деятельность на территории России;
их деятельность способствует обеспечению динамики товарооборота через границу России.
Подвластными субъектами таможенных правоотношений перечисленные лица (за исключением владельцев свободных складов) являются потому, что их деятельность допускается только при условии соблюдения ими условий, утвержденных органами исполнительной власти, наделенными полномочиями в области таможенного дела.
Все субъекты таможенных правоотношений находятся в тесном взаимодействии. Это взаимодействие можно назвать взаимными услугами, которые в комплексе стимулируют рост товарных и финансовых потоков, оборачиваемых как вне, так и внутри РФ, т.е. в итоге позитивно влияют на развитие экономики РФ в целом.
Порядок функционирования перечисленных субъектов таможенного права показан на схеме:
Стрелками обозначены действия субъектов таможенных правоотношений, которые они совершают в рамках своих полномочий и (или) для соблюдения государственных или обеспечения своих интересов.
Поясним обозначенные на рисунке направления действий участников таможенных правоотношений.
1. Предприниматели в области таможенного дела перевозят товары через таможенную границу РФ, сохраняют их, а также оказывают содействие при производстве таможенного оформления данных товаров. Этими действиями они помогают таможенным органам обеспечить динамику товарооборота через таможенную границу РФ и в полном объеме взыскать причитающиеся к уплате таможенные платежи.
2. Таможенные органы осуществляют разрешительное производство, в результате которого заинтересованные лица приобретают свидетельства о включении их в реестр предпринимателей в области таможенного дела (владельцев СВХ или ТС, ТБ, таможенных перевозчиков). Обладатели данных свидетельств занимают экономическую нишу на рынке соответствующих услуг, что дает им возможность развиваться в качестве хозяйствующего субъекта российской экономики (ее частного сектора), т.е. повышать свое благосостояние.
3. По законодательству таможенные органы осуществляют таможенное оформление и таможенный контроль всех перемещаемых через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств. В результате после выпуска данных товаров участники ВЭД получают возможность распоряжаться и пользоваться ими в своих интересах (в соответствии с заявленным таможенным режимом), т.е. повышать свое благосостояние.
4. При перемещении через таможенную границу РФ товаров участники ВЭД представляют в таможенные органы всю необходимую для целей таможенного оформления документацию, уплачивают причитающиеся таможенные платежи. Располагая данной информацией, в ходе ее обработки (обобщения, синтеза и анализа) таможенные органы РФ ведут таможенную статистику, разрабатывают эффективные меры таможенно-тарифного регулирования внешней торговли РФ и намечают стратегию таможенной политики России, а принимая таможенные платежи, выполняют свою главную фискальную функцию.
5. Предприниматели в области таможенного дела оказывают участникам ВЭД услуги по перевозке, хранению, таможенному оформлению принадлежащих им товаров. Эти услуги помогают участникам ВЭД ускорить прохождение необходимых таможенных процедур, т.е. дают возможность быстрее воспользоваться данными товарами в соответствии с заявленным таможенным режимом, и в конечном счете получить наибольший коммерческий эффект от внешнеэкономической сделки.
6. Участники ВЭД оплачивают услуги по перевозке, хранению, декларированию товаров, которые им оказывают предприниматели в области таможенного дела, и этим обеспечивают повышение благосостояния этих предпринимателей.
Отношения между участниками ВЭД и предпринимателями в области таможенного дела строятся на гражданско-правовой основе и по большей части регулируются используемым в гражданском праве диспозитивным методом. Однако неверно будет полагать, что эти правоотношения являются гражданско-правовыми и не могут быть отнесены к таможенным (или административным). Дело в том, что они, во-первых, возникают в связи или по поводу перемещения товаров через таможенную границу и, во-вторых, осуществляются под постоянным контролем таможенных органов. К примеру, СВХ не может выдать, а владелец товара забрать свой товар с СВХ без разрешения таможенного органа, таможенный перевозчик должен осуществлять перевозку товара по установленному таможенным органом маршруту и т.д.
Положениями ТК ТС в правовой статус всех перечисленных субъектов были внесены незначительные изменения, в основном касающиеся корректировки суммы обеспечения ими уплаты таможенных платежей. Кроме того, утвержденный ТК РФ термин "таможенный брокер" в ТК ТС изменен на "таможенный представитель".
Наконец, рассмотрим последнюю, третью, категорию субъектов таможенных правоотношений.
К данной категории могут быть отнесены физические и юридические лица, не входящие в первые две категории, но имеющие опосредованное отношение к товарам, находящимся под таможенным контролем. Это обстоятельство накладывает на этих лиц определенные обязательства, закрепленные таможенным законодательством.
Думается, что перечислить все ситуации, в которых лица рассматриваемой категории вступают в таможенные правоотношения в качестве подвластных субъектов, невозможно, поэтому приведем некоторые примеры.
Обратимся к положениям ТК РФ, относящимся к режиму переработки товаров на таможенной территории. В данном случае речь идет о лицах, которые помещают ввезенные на таможенную территорию Российской Федерации товары под режим переработки с соблюдением установленных ТК РФ условий. В соответствии с положениями ст. 179 ТК РФ разрешение на переработку товаров на таможенной территории может получить любое заинтересованное российское лицо, в том числе не осуществляющее непосредственно операций по переработке товаров. При этом лицо, получившее разрешение на переработку товаров, в течение срока его действия вправе передать этот товар с письменного разрешения таможенного органа другому российскому лицу при условии, что это лицо берет на себя обязательства по дальнейшему соблюдению требований и условий, установленных ТК РФ (так же в ТК ТС). Значит, лицо, которому передается разрешение на переработку товаров, должно взять на себя обязательства по дальнейшему соблюдению требований и условий, установленных ТК РФ, а также оформить соответствующие документы на свое имя, если соблюдение таможенного режима обеспечивается гарантиями. Таким образом, лицо, которому передается разрешение на переработку товаров, становится подвластным участником таможенных правоотношений.
Следующий пример. В соответствии с п. 3 ст. 376 ТК РФ таможенные органы Российской Федерации имели право проводить таможенный контроль в форме специальной таможенной ревизии также у лиц, осуществляющих оптовую или розничную торговлю ввезенными товарами. При этом не факт, что данные продавцы самостоятельно ввезли эти товары (очень может быть, что товары были ими приобретены на таможенной территории Российской Федерации), однако выполнять требования таможенников в рамках избранной формы контроля они были обязаны.
Также п. 4 ст. 320 ТК РФ было установлено правило, согласно которому лицами, ответственными за уплату таможенных пошлин, налогов, являются лица, которые приобрели в собственность или во владение незаконно ввезенные товары и транспортные средства (при условии, если в момент приобретения они знали или должны были знать о незаконности ввоза, что надлежащим образом подтверждено в порядке, установленном законодательством РФ). В соответствии с российскими нормативными актами указанные лица несут такую же ответственность за уплату таможенных пошлин, налогов, как если бы они выступали в качестве декларанта незаконно вывозимых или незаконно ввезенных товаров, т.е. их с полным правом можно отнести к рассматриваемой категории участников таможенных правоотношений.