Единая таможенная территория и пространство КоАП РФ
В октябре 2008 г. Государственной Думой Российской Федерации был ратифицирован Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза. В состав указанного Союза вошли три государства: Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация. Интересно, что во всех договорных и программных документах о гармонизации законодательств государств - участников Таможенного союза делается акцент, как правило, на гражданско-правовые отношения, а принимаемые Таможенный кодекс и Таможенный тариф имеют ярко выраженный административно-правовой характер, что предполагает совершенно иной механизм реализации намеченных мер. Можно создать хороший нормативный акт, но из-за отсутствия надлежащего механизма его реализации данный акт останется без движения.
К сожалению, об этом никто не говорит. Возникает впечатление, что в Таможенном союзе на единой таможенной территории предполагается власть царства утопии, где не будет административных правонарушений в области таможенного дела. На самом же деле в рамках законодательства об административных правонарушениях трех стран существует большое количество разногласий и противоречий в различных разделах законодательства. Их надо заблаговременно выявить, систематизировать и выбрать наиболее оптимальную форму сближения и унификации указанных законодательств.
Справедливости ради следует отметить, что в рамках международного сотрудничества Российская Федерация и другие члены Таможенного союза осуществляют взаимодействие на основе Международной конвенции "в целях предотвращения, расследования и пресечения таможенных правонарушений в соответствии с положениями настоящей Конвенции". Вместе с тем, как отмечается в Конвенции, взаимное вышеуказанное содействие не распространяется на просьбы об аресте лиц или взимании пошлин, налогов, сборов, штрафов и других денежных средств от имени другого государства.
На базе данной Конвенции было также заключено Соглашение между всеми государствами, входящими в состав СНГ, о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах. Кроме того, между государствами - членами Таможенного союза были подписаны двусторонние нормативные документы по данной тематике.
По своей сути все данные Соглашения имеют организационный характер, регулируя вопросы взаимодействия между таможенными органами государств - участников Таможенного союза в области борьбы с правонарушениями в таможенном деле. Однако все эти документы не касались сближения и унификации законодательств стран - участниц Таможенного союза в области таможенного дела и иных отраслях, в том числе в законодательстве об административных правонарушениях.
Следовательно, эти злободневные вопросы, на наш взгляд, должны сейчас выступать на передний план. Это в рамках Российской Федерации по закону за одно и то же противоправное деяние можно привлекать сразу физическое, должностное, юридическое лицо, а также индивидуального предпринимателя, наивно делая вид, что у них одна и та же противоправность в рамках административного правонарушения.
Тройственный же союз предполагает уже иной уровень оценки всех аспектов административного правонарушения. Данный уровень реально предполагает международно-правовой характер. К одному и тому же административному правонарушению в области таможенного дела могут одновременно иметь отношение сразу три вида национальных законодательств об административных правонарушениях. К этому надо серьезно готовиться, чтобы споры и конфликты не стали тормозом на единой таможенной территории в осуществлении главной цели и назначения Таможенного союза.
"Единая таможенная территория" является относительно новым понятием в российском законодательстве, поэтому требует детального осмысления применительно к законодательству об административных правонарушениях. Под ней в ч. 1 ст. 2 проекта Таможенного кодекса Таможенного союза понимаются: "таможенные территории государств - участников Таможенного союза".
На наш взгляд, "единая таможенная территория" не должна подменять или отменять конкретные таможенные территории в границах таможенных органов, даже если указанные органы будут вынесены на внешние границы Таможенного союза. Эти территории должны существовать в обязательном порядке.
Более того, не все таможенные территории данных органов целесообразно также выносить на внешние границы Таможенного союза, поскольку имеются таможенные территории, которые нельзя отменять внутри государств - участников Таможенного союза. Здесь имеются в виду, например, таможенные органы на воздушном транспорте. Они никак не могут быть смещены на внешние границы союза, поскольку всегда будут находиться на внутригосударственном таможенном рубеже. Данными положениями необходимо дополнить Таможенный кодекс Таможенного союза.
Понятие "единая таможенная территория" в рамках законодательства об административных правонарушениях поднимает большое количество и разнообразие проблем, которые еще до образования Таможенного союза и принятия соответствующих нормативно-правовых документов не имели такой значимости и актуальности. Остановимся на некоторых из них.
Во-первых, вводится понятие "единая таможенная территория", на которой действует соответственно законодательство Беларуси, Казахстана и России об административных правонарушениях. Прежде всего следует отметить, что слово "территория" происходит от латинского термина terra, что означает "земля, континент, материк, почва, страна и край", которую называют еще сухопутным пространством.
Для обозначения водной поверхности земли существует термин "акватория", которую именуют еще водным пространством. Третьим компонентом пространства любого государства следует считать воздушное пространство, под которым понимается пространство над его территорией и акваторией. Поэтому вместе эти компоненты могут составлять пространство государства или соответственно пространство какого-либо союза государств.
Таким образом, вместо единой таможенной территории, на наш взгляд, целесообразно было бы в нормативных документах Таможенного союза применять термин "единое таможенное пространство", что является более логичным и правильным, ибо есть такая народная примета: как корабль назовешь, так он и поплывет, а неправильное название повлечет за собой отрицательные последствия. Тем более что в отдельных нормативных документах государств - участников Таможенного союза наш вариант названия уже неоднократно упоминался.
Отрицательным примером тому может служить положение, возникшее в ст. 1.8 КоАП РФ, где в названии данной статьи использован термин "пространство", а в ч. 1 ст. 1.8 - термин "территория", т.е. указанные термины искусственно сделали синонимами. Здесь также уместно вспомнить, как эта статья возникла. В первой редакции КоАП РФ вопросы пространства и времени были вместе регламентированы в одной общей статье (ст. 1.7) данного Кодекса.
Причем пространство упоминалось в самом кратком виде только один раз в одной части из трех рассматриваемой статьи. Часть 1 ст. 1.7 КоАП РФ устанавливала, что "лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения". Для двух других частей отмеченной статьи пространственный аспект законодательства об административных правонарушениях не был актуален.
Таким образом, пространство, в котором действовало законодательство об административных правонарушениях, было сведено в буквальном смысле только к "месту совершения административного правонарушения". Другие стадии производства по делам об административных правонарушениях в рамках правового пространства для законодателя как бы не имели существенного значения.
По прошествии более шести лет со дня принятия КоАП РФ законодатель все же решился хоть как-то регламентировать правовое пространство названного Кодекса. Так возникла независимая от ст. 1.7 и самостоятельная ст. 1.8 КоАП РФ. Однако и она представлена скудно, как отписка от надоедливых ученых-административистов. В ней закреплено, что "лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях". Это положение ч. 1 ст. 1.8 КоАП РФ и без ее установления никто не нарушал, что свидетельствует о формальном подходе законодателя к этому вопросу.
В ч. 2 ее предусмотрено, что "граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации".
К сожалению, пока таких международных договоров, по нашим сведениям, у Российской Федерации нет. Кроме того, внутри России нет до сих пор единого учета всех административных правонарушений по всем видам этих правонарушений и по регионам страны в целом, а мы пытаемся контролировать данную ситуацию в международном плане.
Гораздо шире и добротно аналогичные вопросы изначально представлены и регламентированы в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях. В четырех частях (!) указанной статьи достаточно обстоятельно и предметно закреплены важные положения, касающиеся пространственного аспекта законодательства данного государства об административной ответственности. В ст. 4 КоАП РК предусмотрено, что лицо, совершившее административное правонарушение на территории Республики Казахстан, подлежит ответственности по настоящему Кодексу.
Административным правонарушением, совершенным на территории Республики Казахстан, признается деяние, которое начато или продолжилось либо было окончено на территории Республики Казахстан. Действие этого Кодекса распространяется также на административные правонарушения, совершенные на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Республики Казахстан.
Лицо, совершившее административное правонарушение на судне, приписанном к порту Республики Казахстан и находящемся в открытом водном или воздушном пространстве вне пределов Республики Казахстан, подлежит административной ответственности по их Кодексу, если иное не предусмотрено международным договором Республики Казахстан. По указанному Кодексу административную ответственность несет также лицо, совершившее административное правонарушение на военном корабле или военном воздушном судне Республики Казахстан независимо от места его нахождения.
Вопрос об административной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных иностранцев, которые пользуются иммунитетом, в случае совершения этими лицами правонарушения на территории Республики Казахстан разрешается в соответствии с нормами международного права.
Еще шире эти же положения представлены в КоАП Республики Беларусь, где уже в пяти частях (!) ст. 1.4 закреплено, что физическое или юридическое лицо, признанное виновным в совершении административного правонарушения на территории Республики Беларусь, подлежит административной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом.
Находящиеся на территории Республики Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства, а также иностранные юридические лица подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами и юридическими лицами Республики Беларусь, если иное не установлено настоящей статьей.
Подлежит административной ответственности в соответствии с данным Кодексом физическое лицо, совершившее административное правонарушение на судне под флагом Республики Беларусь, находящемся вне пределов внутренних вод Республики Беларусь, или на воздушном судне, зарегистрированном в Республике Беларусь, находящемся в воздушном пространстве вне пределов Республики Беларусь, на военном корабле или военном воздушном судне Республики Беларусь независимо от места их нахождения, а также на территории официального представительства Республики Беларусь, на которую распространяется административная юрисдикция Республики Беларусь.
Вопрос об ответственности за административное правонарушение, совершенное на территории Республики Беларусь иностранным гражданином, который в соответствии с международными договорами Республики Беларусь пользуется иммунитетом от административной юрисдикции государства пребывания, разрешается дипломатическим путем.
Гражданин Республики Беларусь и лицо без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, совершившие административные правонарушения вне пределов Республики Беларусь, подлежат административной ответственности по названному Кодексу, если совершенные ими деяния признаны в Республике Беларусь административными правонарушениями и наказуемы в государстве, на территории которого они были совершены, и если эти лица не были привлечены к административной ответственности в этом государстве. В указанных случаях административное взыскание налагается на лицо в пределах санкции статьи этого Кодекса, но не должно превышать верхний предел санкции, предусмотренной законом государства, на территории которого было совершено правонарушение.
Из трех представленных вариантов статей КоАП российский вариант, несомненно, является самым поверхностным и малопродуктивным. Поскольку в соответствии со ст. 227 Основ таможенных законодательств государств - участников Содружества независимых государств "лица, совершившие нарушения таможенных правил и правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов, несут ответственность в соответствии с национальным законодательством", а оно у нас представлено только в общих фразах. Более того, ст. 228 указанных Основ также закрепляет, что "производство по делам о нарушениях таможенных правил, правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, и порядок рассмотрения таких дел определяются национальным законодательством".
Введение единой таможенной территории требует сближения, уточнения и унификации законодательств государств - членов Таможенного союза как в понимании пространственных аспектов действия национальных кодексов об административных правонарушениях, так и в понимании других важных положений этого законодательства, например субъектов административной ответственности, субъектов административной юрисдикции, субъектов, потерпевших от административного правонарушения, системы административных наказаний (взысканий), составов административных правонарушений, производства по делам об административных правонарушениях и др.
Во-вторых, требуется более четкое определение и понятие "длящихся" административных правонарушений. Слабость нашей позиции заключается прежде всего в том, что наряду с другими вопросами КоАП РФ недостаточно урегулировал положения, касающиеся длящихся административных правонарушений. Напомним, что ч. 2 ст. 4 КоАП РК закрепила, что "административным правонарушением, совершенным на территории Республики Казахстан, признается деяние, которое начато или продолжилось либо было окончено на территории Республики Казахстан".
В Кодексе Беларуси данная позиция тоже усилена и даже специальной статьей. Так, в ст. 2.6 КоАП РБ предусмотрено, что "длящимся административным правонарушением признается деяние, предусмотренное настоящим Кодексом, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое или юридическое лицо законом под угрозой административного взыскания. Длящееся административное правонарушение начинается со дня совершения указанного деяния и заканчивается вследствие действий лица, его совершающего, свидетельствующих о прекращении им продолжения административного правонарушения, или с наступлением событий, препятствующих дальнейшему совершению административного правонарушения".
Для сравнения отметим, что в КоАП РФ положение о длящихся административных правонарушениях использовано дважды. Причем использованы эти термины не в связи с разъяснением и закреплением позиции законодателя об особенностях длящихся административных правонарушений, где сосредоточены актуальные вопросы противоправности подобных деяний, а в положениях о давности привлечения к административной ответственности (ч. 2 и 3 ст. 4.5). Поэтому позиция длящихся административных правонарушений сведена к банальной второстепенной роли.
Приведем указанные выдержки из ст. 4.5 КоАП РФ: "...при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения".
Чем это грозит? Поскольку Российская Федерация географически находится как бы между Казахстаном и Беларусью, то все транзитные поставки товаров в Россию будут производиться через одну из этих стран - участниц Таможенного союза. Такое положение означает, что при выявлении в указанной транзитной поставке административного правонарушения в таможенном деле транзитная сторона (Казахстан или Беларусь), руководствуясь положениями своего законодательства о длящемся административном правонарушении, будет вправе потребовать у России все материалы по выявленному нами же делу и незаконный товар под свою юрисдикцию.
В целом же на единой таможенной территории Таможенного союза могут возникнуть различные варианты административной юрисдикции: 1) административная юрисдикция государства - члена Таможенного союза, где, например, воздушное либо морское судно зарегистрировано; 2) административная юрисдикция транзитного государства как члена Таможенного союза; 3) административная юрисдикция государства, не являющегося членом Таможенного союза, где, например, воздушное или морское судно зарегистрировано. Как минимум нужно быть готовым к тому, что административная юрисдикция возможна в рамках одного из трех и более национальных законодательств.
В-третьих, необходимо все производство по делам об административных правонарушениях разграничить на несколько самостоятельных стадий, каждая из которых может быть совершена в отдельном месте. Причем отдельным местом конкретной стадии производства по административному правонарушению в данном случае может быть территория не только одного государства - члена Таможенного союза, а сразу двух или трех, да еще неоднократно повторяясь в рамках этого же события правонарушения. Речь идет о следующих стадиях в едином таможенном пространстве:
- место совершения (начало при длящихся правонарушениях);
- место выявления административного правонарушения;
- место возбуждения дела и его оформления;
- место рассмотрения дела об административном правонарушении;
- место пересмотра постановления или решения по указанному делу;
- место исполнения постановления об административном наказании (взыскании) по названному делу.
Помимо отмеченных мест существуют и иные, которые должны учитываться и согласовываться с единой таможенной территорией и порядком рассмотрения дел об административных правонарушениях. К примеру, отдельные административные правонарушения должны рассматриваться по месту жительства правонарушителя (ст. 29.5 КоАП РФ и ст. 642 КоАП РК), под которым понимается "жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации".
Данное место следует отграничивать от места пребывания, под которым должна пониматься "гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно".
Кроме того, отдельные административные правонарушения должны рассматриваться по месту учета транспортного средства (ст. 29.5 КоАП РФ и ст. 642 КоАП РК). Порядок учета транспортных средств у государств - участников Таможенного союза, естественно, свой. Причем данные положения в соответствии со ст. 642 КоАП РК касаются не только автотранспорта, но и "судов, в том числе маломерных".
Особенности вышеуказанных мест на единой таможенной территории следует уже сейчас урегулировать на должном уровне, ибо нерешенность этих вопросов даст также право сразу всем государствам - членам Таможенного союза затребовать конкретное дело об административном правонарушении, руководствуясь только своим национальным законодательством, под свою административную юрисдикцию.
Следовательно, административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов России будет нацелена только на те административные правонарушения, которые будут совершены и выявлены исключительно на ее национальной территории, не затрагивая границ государств - участников Таможенного союза. А это также скажется на экономических интересах Российской Федерации.
Возникает вопрос: какие возможности имеются у Таможенного союза в отношении сближения и унификации законодательства об административных правонарушениях? В соответствии с главой V (ст. 56 - 60) Договора о Таможенном союзе и едином экономическом пространстве должны были происходить сближение и унификация законодательства государств - членов указанного Союза. В этих целях государства-участники должны были принимать меры, включающие:
а) координацию деятельности по подготовке проектов законодательных и иных правовых актов, включая проекты правовых актов о внесении поправок в законы и иные акты;
б) заключение международных договоров;
в) принятие модельных актов;
г) принятие соответствующих решений Межгосударственным Советом либо Советом глав правительств;
д) иные меры, которые Стороны сочтут целесообразными и возможными, при условии утверждения таких мер Межгосударственным Советом.
Для реализации вышеуказанных целей была принята даже Программа гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов государств - участников Договора о Таможенном союзе и едином экономическом пространстве, где определены этапы, основания, механизм и основные аспекты этой гармонизации. Однако надо признать как ее недостаток, что в данной Программе не был предусмотрен конкретный План реализации достаточно актуальных мер со сроками и конкретными исполнителями, установленными Межгосударственным Советом.
Поэтому Программа оказалась не реализованной в том объеме, в каком она задумывалась изначально. Прошло почти десять лет с момента ее принятия, но конкретные результаты отсутствуют. Компетентные органы Таможенного союза только вышли на уровень принятия решения по Таможенному кодексу и Таможенному тарифу на единой таможенной территории.
На наш взгляд, всем заинтересованным сторонам данного Союза необходимо срочно создавать совместные рабочие группы экспертов и решать проблемы в области законодательства об административных правонарушениях. И немного от себя: кафедра административного и таможенного права Российской таможенной академии готова принять конструктивное участие в этом процессе.