Таможенная политика в посланиях президента РФ
В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания Президента РФ - одна из форм реализации предусмотренного ст. 80 Конституции РФ полномочия Президента РФ по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства. В посланиях излагается видение Президентом ситуации в стране и путей дальнейшего укрепления российской государственности, обозначаются основные направления внутренней и внешней политики государства на текущий год и ближайшую перспективу, формируется стратегия развития России.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию представляет собой одну из разновидностей официальных политико-правовых документов Президента. Однако Конституция РФ детально не определяет природу и содержание этого акта. "Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы". Выступление Президента РФ с посланием Федеральному Собранию определяется как полномочие Президента. Однако, исходя из смысла ст. 84 Конституции РФ, представляется, что это, скорее, обязанность Президента.
Хотя Президент обращается с посланием к Федеральному Собранию, послание не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер. Тем не менее послание учитывается парламентом при определении направлений его законодательной деятельности. Так, Совет Федерации Федерального Собрания представляет ежегодные доклады "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Основной целью докладов по традиции является оценка законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с точки зрения полноты и качества правового обеспечения основных направлений государственной политики, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Для исполнительной власти, федерального Правительства указания, задачи, содержащиеся в посланиях Президента, являются обязательными. Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, а именно ее и определяет Президент в своих ежегодных посланиях. В п. 2.1 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452, говорится, что "планирование работы федерального органа исполнительной власти по основным направлениям деятельности осуществляется на основе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации". Аналогичное положение содержится и в Регламенте Федеральной таможенной службы, утвержденном Приказом ФТС от 2 декабря 2005 г. N 1130. В Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2009 - 2011 годы отмечается, что "стратегические цели и тактические задачи ФТС России определены с учетом поручений, изложенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в соответствии с основными задачами экономической политики Правительства Российской Федерации, а также целями и задачами, отраженными в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу".
Некоторые федеральные законы устанавливают требования к структуре и содержанию посланий Президента. Так, Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" в ст. 4 устанавливает, что "первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В специальном разделе послания Президента Российской Федерации характеризуется состояние экономики Российской Федерации, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу". Статья 5 этого же Закона гласит, что "ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год". Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" в ст. 9 определяет, что Президент "определяет в ежегодном послании Федеральному Собранию основные направления деятельности в области военно-технического сотрудничества". В отношении таможенной политики в законодательстве такие формулировки не отсутствуют, но из содержания ежегодных посланий Президента РФ можно заметить, что и эта область государственной деятельности находится в сфере внимания Президента.
В законодательстве нет определения политики, хотя в законодательных текстах это слово не так уж и редко употребляется. Причем речь идет не столько о политике вообще, сколько о ее конкретных направлениях. В федеральных законах упоминалась жилищная политика. Трудовой кодекс РФ в ст. 6 говорит о государственной политике в сфере трудовых отношений. Статья 5 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" называется "Торговая политика Российской Федерации" и определяет цели торговой политики. Статья 2 Таможенного кодекса РФ 1993 г. называлась "Таможенная политика Российской Федерации" и определяла таможенную политику как составную часть внутренней и внешней политики Российской Федерации. Статья 1 действующего Таможенного кодекса РФ упоминает о государственной политике в области таможенного дела.
В научной литературе встречаются разнообразные определения таможенной политики. Очень многогранную характеристику таможенной политики дает А.Д. Ершов. Таможенную политику иногда определяют как "целенаправленную деятельность государства по регулированию внешнеторгового обмена (объема, структуры и условий экспорта и импорта) путем установления соответствующего таможенного режима перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу". Сходным образом определяет таможенную политику А.Ф. Ноздрачев. Б.Н. Габричидзе полагает, что таможенная политика - это система политико-правовых, экономических, организационных и иных широкомасштабных мероприятий в сфере таможенного дела, направленных на реализацию и защиту экономических интересов. Можно встретиться и с утверждением о том, что правовая категория "таможенная политика" имеет конституционно-правовой статус. Вряд ли с этим можно согласиться, хотя бы потому, что в Конституции РФ таможенная политика вообще не упоминается.
Понятие "таможенная политика" является разновидностью понятия "политика". Следовательно, для определения таможенной политики необходимо определить политику как таковую. Термин "политика" можно понимать двояким образом. Во-первых, как сфера жизни общества, область общественных отношений, связанных с осуществлением власти в обществе, с выражением интересов различных групп людей. Во-вторых, как направление деятельности в какой-либо сфере. Например, именно во втором смысле используются выражения "экономическая политика", "национальная политика", "правовая политика" и т.п. В подобном же смысле и законодатель использовал термин "таможенная политика", но определял он его иным образом: либо через указание на то явление, составным элементом которого является таможенная политика, либо через указание на цели таможенной политики. Отсюда таможенную политику Российской Федерации можно определить как направление деятельности государства в таможенной области, в области перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Если таможенная политика - это направление деятельности в таможенной области, то справедливо направление обозначать через указание цели. Государственная деятельность носит целенаправленный характер. Вместе с тем в законах правильнее определять не цели политики в той или иной области, а цели правового регулирования. Политика изменчива, отражает различные интересы, существующие в обществе. Закон же как средство выражения всеобщих интересов должен быть стабильным. Закрепление характеристик таможенной политики в таможенном законодательстве не имеет непосредственно регулятивного значения. Цели таможенной политики отражаются в целях правового регулирования в области таможенного дела, и в законе должны быть закреплены именно они. Следует согласиться с законодателем, который отказался от употребления термина "таможенная политика" в действующем Таможенном кодексе РФ.
Послания Президента РФ затрагивают вопросы таможенной политики, определяют различные ее стороны, поскольку таможенная политика составляет часть внутренней и внешней политики РФ. В частности, в посланиях определяются требования к нормативно-правовым актам в области таможенного дела; вопросы становления таможенного союза и единого экономического пространства, вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию с учетом условий и обязательств, вырабатываемых в рамках таможенного союза; эффективность таможенной системы и уровень таможенного администрирования; таможенная реформа; противодействие коррупции в системе таможенных органов и др.
В заключение можно сказать, что ежегодные послания Президента РФ являются одним из важнейших инструментов определения таможенной политики.