Таможенный союз: таможенно-тарифная политика
Согласно Договору о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. целью таможенной политики является создание Единого экономического пространства, основанного на достижении следующих целей: эффективное функционирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда; создание условий стабильного развития структурной перестройки экономики сторон в интересах повышения жизненного уровня их населения; проведение согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой, таможенной и тарифной политики; создание общей системы мер государственной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, производственной и научно-технологической кооперации.
Достижение всех указанных выше целей невозможно без соответствующей экономически обоснованной системы определения таможенных пошлин (единого таможенного тарифа (ЕТТ)). Именно на примере ЕТТ я хотела бы показать способы влияния на таможенную тарифную политику и механизм принятия решений в условиях Таможенного союза.
Минусы ЕТТ
Впервые система, устанавливающая таможенные тарифы на экспорт и импорт товаров в рамках внешнеэкономической деятельности, на базе ТН ВЭД была применена в 1990 г. С распадом СССР ТН ВЭД, а вместе с ней и система таможенных тарифов была в некоторой степени модернизирована в 1995 г. в рамках Соглашения о единой товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Содружества Независимых Государств. Правительства 12 государств - членов СНГ, стремясь к унификации форм таможенной статистики и упрощению таможенных процедур, договорились о принятии единой ТН ВЭД СНГ.
Следующим этапом корректировки стало введение в действие 10-значного кода товара в ТН ВЭД и соответствующая корректировка таможенного тарифа. На сегодняшний день действует ЕТТ Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (ЕТТ ТС), утвержденный Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 г. N 18. При этом ни для кого не секрет, что за основу ЕТТ Таможенного союза был взят Единый таможенный тариф, установленный в Российской Федерации. Если сравнить ЕТТ, действовавший в РФ, и ЕТТ, применяемый в Таможенном союзе, то таможенные тарифы Таможенного союза и таможенные тарифы РФ отличаются друг от друга не более чем на 10%.
При этом основной особенностью формирования таможенного тарифа в этот период (1990 - 2010 гг.) являлось преимущественно добавление к существовавшей номенклатуре товаров и тарифов новых товаров, появившихся в процессе развития экономики, и соответствующих им тарифов. Применение такого подхода наряду с очевидными плюсами (взятие проработанной и высокодифференцированной системы) имеет и большие минусы, вытекающие из особенностей исторического развития экономики РФ за указанный выше период. Так, большое количество тарифов, предусмотренных в ЕТТ РФ и перекочевавших в ЕТТ Таможенного союза, были установлены с учетом тех экономических реалий, которые имели место в начале 90-х гг. и полностью утратили свою актуальность на сегодняшний день.
Чтобы не быть голословной, приведу конкретный пример - в соответствии с ЕТТ ТС ставка таможенного тарифа на ввоз на территорию Таможенного союза компонентов паровой турбины (код ТН ВЭД 8406 90) установлена в размере 10% и на турбины в полной комплектации (код ТН ВЭД 8406) - 15%, а ставка таможенного тарифа на импорт турбогенераторов (код ТН ВЭД 8502 39 2000) установлена в размере 0%. При этом общеизвестно, что турбогенератор представляет собой устройство, состоящее из турбины, генератора и рамки.
А теперь рассмотрим конкретные экономические реалии производства турбогенераторов на территории Таможенного союза: значительное количество компонентов для паровых турбин не производятся на территории ТС (при этом технология производства либо засекречена, либо запатентована иностранными производителями), и для производства турбогенераторов (которые состоят из генератора и компонентов турбин) производители вынуждены ввозить комплектующие по высокой таможенной ставке, затем на "нашем" производстве осуществлять сборку турбогенераторов с использованием "наших же" генераторов, платить все законно установленные налоги, зарплаты рабочим и в результате формировать себестоимость, которая по определению не может быть ниже, чем себестоимость готовых турбогенераторов, ввозимых иностранными конкурентами на территорию Таможенного союза по ставке 0%.
В результате производители турбогенераторов, расположенные за пределами Таможенного союза, не создающие рабочих мест на территории Таможенного союза, не производящие уплату основных налогов в бюджет стран - участниц Таможенного союза, получают преференции и заведомо более конкурентоспособны на рынке внутри Таможенного союза, чем собственные производители. И это только один из примеров, которых множество почти в каждом из разделов ЕТТ ТС.
Изменение ставок ЕТТ: национальный уровень
Прежде чем перейти к описанию способов и механизмов влияния на ЕТТ в рамках Таможенного союза, хотелось бы сделать одно допущение. В связи с тем что механизм принятия решений об изменении ставок таможенного тарифа на ввоз товаров на территорию Таможенного союза двухуровневый - национальный и наднациональный, первый уровень мною будет рассмотрен на примере одной из стран - участниц Таможенного союза - Российской Федерации.
Итак, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 1166 и Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2010 г. N 20-р вопросы таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности в части таможенно-тарифного и нетарифного регулирования ввоза товаров на таможенную территорию РФ и вывоза товаров с этой территории в Российской Федерации (то есть на национальном уровне) отнесены к ведению Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции и созданной в ее рамках подкомиссии по таможенно-тарифному регулированию и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции. Уровень вопросов, решаемых данной комиссией, подчеркивается в том числе ее составом: так, ее возглавляет первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, остальные члены - уровнем не ниже заместителей министров ключевых министерств и служб РФ (экономического развития, юстиции, иностранных дел, промышленности и торговли, энергетики, сельского хозяйства, финансов, ФТС).
В соответствии с Регламентом работы подкомиссия по таможенно-тарифному регулированию и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции (далее - подкомиссия) осуществляет работу по следующим направлениям: прием заявлений и других необходимых документов, направленных на обоснование необходимости изменения ставок таможенного тарифа; анализ представленных документов с точки зрения учета экономических интересов хозяйствующих субъектов всех стран - участниц Таможенного союза; направление дополнительных запросов в случае неполноты представленной информации; вынесение решения о возможности корректировки ставки таможенного тарифа/принятие решения об отказе в изменении ставки таможенного тарифа; принятие решений о применении защитных мер, запретов и ограничений, распределении тарифных квот; принятие решений о корректировке экспортных ставок таможенного тарифа; подготовка конкретных предложений по корректировке ставок пошлин для Комиссии Таможенного союза. Таким образом, схематично работу подкомиссии можно разбить на 3 основные стадии: прием заявлений от участников ВЭД и запросов от государственных органов по вопросам тарифного и нетарифного регулирования; анализ представленной документации в соответствующих министерствах; вынесение решения (по вопросам, определяемым на национальном уровне) и предложений для КТС (по вопросам, определяемым на национальном уровне).
Судя по информации, размещенной в публичных источниках, в течение 2010 г. состоялось 17 заседаний подкомиссии (18 заседаний рабочей группы по таможенно-тарифному регулированию, 4 заседания рабочей группы по нетарифным мерам регулирования). Подкомиссией на 17 заседаниях рассмотрено 90 вопросов, по 81 были приняты решения, 7 направлены на доработку. Из 81 решения 58 вопросов, в соответствии с установленным порядком, были направлены в Комиссию Таможенного союза (54 - по тарифному регулированию продовольственных и промышленных товаров и 4 - по применению мер нетарифного регулирования), по 11 вопросам приняты постановления Правительства Российской Федерации, по 1 вопросу принято решение внести изменения в указ Президента Российской Федерации (о полном условном освобождении беспилотных летательных аппаратов), по 6 вопросам подкомиссия признала корректировку ставок пошлин нецелесообразной.
Как следует из вышесказанного, все результаты работы подкомиссии можно разделить на две группы: первая - решения, принимаемые на национальном уровне и являющиеся окончательными; вторая - решения, окончательное принятие которых осуществляется на наднациональном уровне, а результаты работы подкомиссии являются основанием для внесения соответствующих предложений в Комиссию Таможенного союза.
К первой группе относятся следующие решения:
1) решения о корректировке экспортных пошлин: вопросы отмены экспортных пошлин на цемент, повышения пошлин на никель и медь, продления действующих ставок пошлин на лесоматериалы;
2) принятие решения по корректировке режима квотирования ввоза мясной продукции в Российскую Федерацию в 2011 г.;
3) решение по защите российских производителей от возросшего, демпингового или субсидируемого импорта машиностроительного крепежа, подшипниковых труб, никельсодержащего нержавеющего проката.
Ко второй группе относятся следующие решения:
1) повышение ставок импортных пошлин на поликарбонаты; отдельные виды сельхозтехники; шины, бывшие в употреблении и восстановленные; виноматериалы; плавленые сыры; тропические масла; на продукцию, получаемую из молока, и т.д.;
2) понижение ставок импортных пошлин на материалы, используемые при производстве солнечных модулей, вольфрамовые отходы и лом, портовое оборудование, бумагу и картон, гречку, незарегистрированные лекарственные средства, необходимые для лечения больных, страдающих редкими формами генетических и онкологических заболеваний, и т.д.
Изменение ставок ЕТТ: наднациональный уровень
В соответствии с действующей процедурой предложения, прошедшие национальный уровень и сформированные соответствующей страной - участницей Таможенного союза, вместе с пакетом сопроводительной информации направляются в Комиссию Таможенного союза.
В соответствии с Правилами процедуры Комиссии Таможенного союза (утв. Решением Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 15) предложения, переданные соответствующей страной - участницей ТС, после получения мнения двух других стран - участниц ТС предварительно рассматриваются Комитетом по вопросам регулирования внешней торговли (далее - комитет). После принятия решения комитетом о готовности всех материалов вопрос выносится на заседание КТС.
В 2010 г. комитетом рассмотрен 41 вопрос. По результатам рассмотрения полученного предложения выносится решение о возможности передачи на рассмотрение КТС либо о необходимости представления дополнительных материалов. В соответствии с правилами процедуры КТС заседает на ежемесячной основе (хотя этот срок не строго соблюдается). В 2010 г. КТС приняла решение по 33 вопросам, направленным как на повышение, так и на понижение ставок единого таможенного тарифа Таможенного союза.
Безусловно, наличие понятного механизма корректировки ставок таможенного тарифа является весьма существенным для достижения целей таможенной тарифной политики, определенных в Договоре о Таможенном союзе. Так, в период действия сниженной с 15% до 5% ставки ввозной таможенной пошлины на отдельные виды бумаги и картона к началу октября 2010 г. в отечественную полиграфическую отрасль было возвращено 17% (около 80 млн экземпляров) физического объема тиражей периодических изданий, производимых ранее за рубежом. За 6 месяцев действия меры импорт бумаги и картона вырос на 35% (55 тыс. т). Загруженность полиграфических мощностей возросла до 75% против 30% в 2009 г. Платежи от взимания ввозной таможенной пошлины, по данным ФТС России, упали на 41%. Розничная стоимость изданий (готовой печатной продукции) для конечных потребителей в течение 2010 г. повсеместно снизилась в среднем на 7%.
При этом если говорить об общих сроках, необходимых для внесения изменений в ЕТТ (национальный и наднациональный уровни), то в среднем они составляют 12 - 14 месяцев с момента подачи заявления до вынесения решения КТС (и это не учитывая месячный срок на вступление решения в силу после опубликования, которое, в свою очередь, происходит в течение 2 - 3 недель после фактического вынесения решения).
Таким образом, если говорить о негативных моментах механизма принятия решений в рамках таможенно-тарифной политики, то можно выделить два основных обстоятельства: сроки рассмотрения заявлений участников ВЭД крайне затянуты, в результате чего влияние участников ВЭД на формирование таможенной тарифной политики сводится к минимуму; крайне малое количество изменений, по сравнению с требующимся, вносится ежегодно в ЕТТ.