Таможенный союз и техническое регулирование
Реформа технического регулирования в стране наконец приобрела ясные очертания. Органы Ростехнадзора, Роспотребнадзора, МЧС и региональные власти теряют свои полномочия по разработке обязательных стандартов и аккредитации сертификационных центров. В России в кратчайшие сроки должна быть создана система технического регулирования, весьма похожая на существующую в Евросоюзе (ЕС). Роль технических комиссий Евросоюза у нас будут играть комитеты ЕврАзЭС.
Сертифицировать и консультировать будут только частники
Многочисленным дискуссиям о необходимости изменений в сфере аккредитации, управления сертификацией и принципах функционирования строительного надзора пришел конец. Президент РФ Дмитрий Медведев подписал Указ от 24.01.2011 N 86 "О единой национальной системе аккредитации". В соответствии с ним в России создается Федеральная служба по аккредитации, на которую возлагаются функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля за деятельностью аккредитованных лиц. Новому органу будут переданы многие полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), Роспотребнадзора, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора), МЧС, Минрегиона (в части негосударственной строительной экспертизы), Федерального агентства связи (Россвязи), а также органов власти по аккредитации экспертов для проверок организаций. Президентским Указом госведомства лишаются права на совмещение полномочий по аккредитации и оценке соответствия. Сегодня в России действует 16 отраслевых систем обязательной сертификации. Предполагается их объединение, за исключением тех систем, которые касаются государственной безопасности и сфер, регулируемых международными договорами.
Федеральная служба по аккредитации должна действовать на бесприбыльной основе, она не имеет права участвовать в бизнес-структурах и давать консультации. Предполагается пустить на рынок частные компании по сертификации и разработать прозрачные правила их аккредитации. В будущем, по аналогии с европейскими странами, единый орган по аккредитации может стать некоммерческой организацией, наделенной функцией федерального агентства со стороны Правительства.
Новая служба будет находиться в ведении Минэкономразвития, на которое возлагаются функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аккредитации:
- органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (за исключением подтверждения соответствия оборонной продукции, поставляемой по государственному оборонному заказу или используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну);
- граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю;
- экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий.
В свою очередь, Федеральная служба по аккредитации будет осуществлять полномочия по аккредитации вышеуказанных органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), граждан и организаций, экспертов и экспертных организаций.
Среди принципов, на которых основано формирование единой национальной системы аккредитации, декларируются:
- открытость и доступность правил аккредитации;
- недопустимость совмещения полномочий единого национального органа РФ по аккредитации и его учредителя;
- недопустимость совмещения единым национальным органом РФ по аккредитации полномочий по аккредитации и оценке соответствия;
- единство правил аккредитации и обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации;
- недопустимость ограничения конкуренции и создания препятствий для пользования услугами аккредитованных лиц;
- создание условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а также государствами - основными торговыми партнерами России.
Президент РФ поручил Правительству обеспечить проведение необходимых организационных мероприятий для реализации Указа, исходя из необходимости поэтапной передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере аккредитации в срок до 1 января 2012 г.
В ЕврАзЭС как в ЕС
Инициаторы реформы системы технического регулирования не скрывают, что изменения должны быть произведены спешно в связи с необходимостью обеспечения общих правил аккредитации и сертификации на территории стран - участниц Таможенного союза (Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация). Новые правила должны распространиться и на остальные государства ЕврАзЭС (это, помимо перечисленных, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан). Сегодня правила технического регулирования в этих странах существенно разнятся, что может стать препятствием для создания единого экономического пространства в рамках Таможенного союза к 2012 г. Чтобы максимально быстро ликвидировать технические границы между государствами ЕврАзЭС, решено воспользоваться опытом Европейского союза, не повторяя ошибок европейских чиновников.
В восьмидесятых годах прошлого века руководители государств ЕС поняли, что различия в действующих европейских стандартах на товары и услуги являются серьезным техническим барьером на пути евроинтеграции. Поэтому страны Евросоюза договорились о гармонизации своих национальных стандартов на основе общеевропейских директив. В течение первых 25 лет существования Европейского сообщества гармонизация лежала в основе его деятельности. Однако со временем выявились недостатки такого подхода.
Практика включения в директивы ЕС подробных технических спецификаций привела к тому, что общеевропейские стандарты стали приниматься с огромным опозданием. Поэтому было решено ограничиваться установлением основных требований к безопасности, которым должны отвечать товары, подлежащие свободному обращению в рамках Евросоюза.
Примечание. В европейских странах стандарты являются добровольными, а не обязательными. Но если компания отказывается от использования общепризнанного добровольного стандарта, она обязана самостоятельно доказать соответствие уровня безопасности своей продукции требованиям соответствующей директивы.
Технические спецификации, которым должны соответствовать товары, стали определяться европейскими нормами, выработанными Европейским комитетом по стандартизации (CEN) или отраслевыми организациями, занимавшимися стандартизацией, как, например, CENELEC. Таким образом, страны - участницы Евросоюза пришли к новой модели регулирования отношений, что привело к созданию "нового подхода".
"Новый подход" вводит четкое разделение ответственности законодательных органов Европейской комиссии (ЕК) и европейских органов стандартизации. Главными органами стандартизации являются Европейский комитет по стандартизации (CEN), Европейский комитет по электротехнической стандартизации (CENELEC) и Европейский институт по стандартизации телекоммуникаций (ETSI). Соответственно, их функции делятся следующим образом:
- директивы ЕС устанавливают "необходимые требования" для охраны здоровья и безопасности, применимые к продуктам, размещенным на рынке;
- европейские органы по стандартизации разрабатывают соответствующие технические спецификации, отвечающие основным требованиям директив. Соответствие данным гармонизированным стандартам создает презумпцию соответствия этим основным требованиям.
"Новый подход" основывается на нескольких ключевых принципах:
- существует четкое разделение законодательства ЕС и европейской стандартизации;
- законодательство ЕС (директивы) ограничивается основными требованиями в отношении здоровья и безопасности для товаров, которые будут реализовываться в странах ЕС;
- решение задачи по разработке соответствующих технических спецификаций полностью доверена органам по стандартизации;
- продукты, производимые в соответствии с гармонизированными стандартами, считаются соответствующими основным требованиям безопасности;
- стандарты являются добровольными, а не обязательными;
- альтернативные средства проверки на соответствие основным требованиям допускаются при условии предъявления производителем доказательств соответствия;
- стандарты должны предоставлять гарантию безопасности в отношении необходимых требований, установленных в директивах;
- органы государственной власти также несут ответственность за соответствие требованиям защиты населения на своей территории через такие средства проверки, как надзор за рынком.
По сравнению с предыдущей практикой, когда европейские директивы предъявляли очень подробные требования к конкретным продуктам, "новый подход" имеет ряд преимуществ:
- нынешние директивы описывают требования к широким категориям продуктов (машинное оборудование, строительные материалы и конструкции и т.п.);
- расширенные требования могут охватить "горизонтальные риски", такие как электромагнитная совместимость, которые действуют на один аспект нескольких видов продуктов, без необходимости рассмотрения конкретного продукта в деталях;
- "новый подход" устанавливает более тесное сотрудничество между органами государственной власти и операторами рынка;
- система технического регулирования в большей степени основана на полной гармонизации (замене несоответствующего национального законодательства), чем на выборочной гармонизации (которая создает серию двойных режимов).
Важно отметить, что предыдущие директивы на продукты остались полностью действующими. Таким образом, любой продукт, который они охватывают, должен отвечать всем установленным ими требованиям. Однако стандарты теперь являются добровольными соглашениями в виде подробных документов, устанавливающих важные технические критерии для продуктов, услуг и процессов. Стандарты помогают обеспечить соответствие продуктов и услуг их назначению, являются сравнимыми и совместимыми.
Гармонизированные стандарты - это европейские стандарты, принятые органами стандартизации, такими как CEN, CENELEC или ETSI, в соответствии с мандатом Европейской комиссии после консультаций со странами - членами Евросоюза. Они разрабатываются в открытом и транспарентном процессе, основанном на консенсусе между заинтересованными сторонами. Гармонизированные стандарты публикуются в официальном журнале Европейского союза, а затем переходят в национальные стандарты. Соответствие гармонизированным стандартам создает презумпцию соответствия основным требованиям безопасности, установленным в директивах. Это предоставляет ценную защиту производителям и расширяет возможности для проведения процедур подтверждения соответствия. Однако производители свободны в выборе других технических решений, соответствующих основным требованиям. В таких случаях бремя по демонстрации соответствия ложится на производителя. Указанное обстоятельство дает возможность развития инноваций.
Очень быстро принимаются решения о разработке новых стандартов. Просьба об их подготовке может исходить из различных источников - общественных либо частных. После выявления потребности и подготовки заявки нужно направить вопрос соответствующему комитету или рабочей группе. Европейские стандарты разрабатываются обычно в одном из трех европейских органов по стандартизации. В целом любая сторона, которая имеет интерес или на которую стандарт может иметь воздействие, вправе сделать вклад в его разработку. Одним из основных операционных принципов европейских органов по стандартизации является представительство экспертами, задействованными в разработке стандартов, различных интересов. Это гарантирует баланс и представление интересов всех. К тому же такой подход обеспечивает принятие и широкое использование стандартов после их завершения и публикации.
Сорокалетку за год!
Действующая в настоящее время европейская система технического регулирования складывалась на протяжении почти сорока лет. Подобную модель страны Таможенного союза планируют внедрить уже к началу 2012 г. Насколько это реально? В настоящее время в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза уже есть необходимая правовая база для создания единой системы технического регулирования, а именно приняты:
- Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер;
- Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза;
- Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (подтверждению соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия продукции;
- График разработки первоочередных технических регламентов ЕврАзЭС, который включает в себя разработку 38 технических регламентов;
- на стадии подписания находится проект межгосударственного соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования, который, по сути, будет законом о техническом регулировании трех стран.
- начата работа по формированию проекта плана разработки технических регламентов Таможенного союза, основой которых будут служить национальные технические регламенты, гармонизированные с европейскими требованиями.
При этом, чтобы три страны перешли на единые правила и принципы технического регулирования, по мере введения в действие технических регламентов ТС/ЕврАзЭС будут отменяться национальные технические регламенты, объекты регулирования которых совпадают с объектами технических регламентов ТС/ЕврАзЭС, а также будет прекращена разработка национальных регламентов сторон, по которым идет параллельная работа на межгосударственном уровне.
Доказательной базой для выполнения требований данных технических регламентов будут служить международные и межгосударственные стандарты, а в случае, если они еще не приняты, - лучшие национальные стандарты, соответствующие международным требованиям стран ЕврАзЭС.
Если говорить исключительно о строительной продукции, то для публичного обсуждения уже подготовлен проект технического регламента ЕврАзЭС "О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий". После его принятия российский Технический регламент "О безопасности зданий и сооружений" будет отменен. Подготовка технического регламента "О безопасности строительных материалов и изделий", очевидно, будет приостановлена.
Актуализация российских СНиПов в настоящее время ведется с учетом необходимости их соответствия европейским нормам. В Казахстане разрабатываются новые строительные нормы по европейским образцам, а в Республике Беларусь разрешено прямое использование евростандартов. Поэтому схожую с европейской систему технического регулирования в странах Таможенного союза можно создать очень быстро. Правда, неизвестно, будет ли она такой же эффективной, как действующая сейчас в Европейском союзе.