Информационные системы, информационные технологии и средства их обеспечения, используемые таможенными органами
Комментарий к статье 43 Таможенного кодекса Таможенного союза ЕврАзЭС: Информационные системы, информационные технологии и средства их обеспечения, используемые таможенными органами
Современную стадию развития человечества можно в полной мере назвать информационной. Возможности по влиянию на процессы, происходящие в экономике, в политике, государственном управлении, определяются уже не только наличием или отсутствием тех или иных полномочий, но и, прежде всего, обладанием актуальной, достоверной и полной информацией, а также возможностями по ее быстрой и качественной обработке (сбору, поиску и сообщению).
Конечно, во все времена значения и влияния на общество было больше у того, кто больше знал. Однако за последнее столетие произошли существенные изменения в информационной сфере. С одной стороны, объемы информации увеличились многократно и упростились возможности фиксации этой информации на материальных носителях, с другой, - снизилось качество зафиксированной на материальных носителях информации.
Для управления этими процессами все активнее развиваются информационные технологии, то есть процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. Совокупность информационных технологий, обеспечивающих обработку информации, и самой этой информации, содержащихся в базах данных (информационных ресурсов), называется информационной системой.
Развитие информационных систем и информационных технологий рассматривается в современном мире как один из ключевых элементов технологической модернизации (Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.11.2010_.
Вместе с тем идеи использования информационных технологий не новы для таможенного дела, поскольку их использование в условиях роста товарооборота может обеспечивать быстроту и качество таможенного оформления, а, соответственно, их использование должно рассматриваться как элемент обеспечения реальной свободы торговли между государствами.
Использование информационных технологий трактуется как основа упрощения и гармонизации таможенных процедур в преамбуле Киотской конвенции.
В ТК РФ 2003 года была включена глава 40, которая называлась "Информационные системы и информационные технологии в таможенном деле", вопросы, регулировавшиеся в ней, в основе своей схожи с вопросами, которые теперь урегулированы в главе 7 "Информационные системы и информационные технологии" Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Вместе с тем необходимо учитывать, что регулирование использования информационных систем и информационных технологий в таможенном деле во многом носит производный, отраслевой характер по отношению к законодательству об информации и информационных технологиях и к законодательству о техническом регулировании.
Это отражается на специфике регулирования соответствующих вопросов как на уровне национального законодательства Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, так и на уровне наднационального регулирования в ТК, которое относит решение ряда ключевых вопросов использования информационных систем и информационных технологий (защита информации, доступ к информации и порядок формирования информационных ресурсов) к предмету регулирования национального законодательства. То есть, на уровне ТК есть понимание, что конкретные вопросы правового режима использования информации должны решаться с учетом национальной специфики. Вместе с тем на наднациональном уровне (таможенное законодательство Таможенного союза) определяют ключевые аспекты использования в Таможенном союзе информационных технологий, в том числе условия и порядок использования информационных технологий и технических средств защиты информации.
Вместе с тем следует иметь в виду, что в ТК не определены ключевые для анализа норм главы 4 ТК понятия, определяющие предмет ее регулирования, такие как "информация", "информационные системы", "информационные технологии", "информационные ресурсы", "средства обеспечения информационных систем и информационных технологий", а также "защита информации". И, хотя отсутствие определения этих понятий в ТК представляется вполне логичным, поскольку это все категории законодательства об информации, а не таможенного законодательства, для дальнейшего анализа норм главы 4 ТК с учетом положений п. 3 ст. 4 ТК, отсылающего в таких случаях к национальным законодательствам, представляется важным прежде всего соотнести подходы, к раскрытию указанных категорий в национальном законодательстве.
Несколько обобщая, можно сказать, что под информацией законодательство государств - членов ТС понимает любые сведения независимо от формы их представления.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация определяется как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.
В ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года N 455-З "Об информации, информатизации и защите информации" (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 26.11.2008. N 279. 2/1552) в схожем определении, по сути, только добавляется, о чем эти сведения: о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях.
В Законе Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года N 455-З "Об информации, информатизации и защите информации" категория "информация" активно используется, но не определена. Видимо, это связано с тем, что основным предметом этого закона является информатизация, а не сама информация. Вместе с тем из контекста этого Закона можно вывести, что законодательство Республики Казахстан под информацией также понимает сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях.
По законодательству Российской Федерации категории "информационные системы" и "информационные технологии" соотносятся как целое и часть. Информационная система, по сути, определяется как информация и то, что обеспечивает работу с этой информацией (информационные технологии и технические средства) (см. п. 3 ст. 3 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").
Более сложно, но в этом же ключе информационные системы определяются в законодательстве Республики Беларусь как совокупность банков данных, информационных технологий и комплекса (комплексов) программно-технических средств (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года N 455-З "Об информации, информатизации и защите информации"). При этом банком данных в Республики Беларусь называют организационно-техническую систему, включающую одну или несколько баз данных и систему управления ими, а базой данных - совокупность структурированной и взаимосвязанной информации, организованной по определенным правилам на материальных носителях.
В законодательстве Республики Казахстан при определении "информационной системы" акцент делается на технологической составляющей. Под информационной системой понимается аппаратно - программный комплекс, предназначенный для реализации процессов создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи, использования и распространения электронных информационных ресурсов с использованием информационных технологий (п. п. 3, 9 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 11 января 2007 года N 217 "Об информатизации" (Казахстанская правда. 27.01.2007. N 15 (25260))).
Таким образом, информационные технологии являются составным элементом информационных систем по законодательству всех государств - членов Таможенного союза.
В Российской Федерации под информационными технологиями понимаются процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов (п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").
Схожим образом определяются информационные технологии по законодательству Республики Беларусь, но подчеркивается, что эти процессы и методы касаются также пользования информацией и ее защиты (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года N 455-З "Об информации, информатизации и защите информации"). При этом в информационные технологии не включены способы осуществления этих процессов и методов.
По Закону РК об информатизации в состав информационных технологий включаются все те же элементы, что и по законодательству Российской Федерации, но в числе средств осуществления методов и процессов называются только программно - технические средства, а в качестве определяющего признака информационных технологий называется объединение методов, процессов и способов в технологический комплекс.
Второй составляющей категории "информационные системы" является информация, входящая в нее. Эта совокупность информации называется информационным ресурсом.
Термин "информационный ресурс" прямо не определен в действующем Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). В недействующем с 8 августа 2006 года Федеральном законе от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" этот термин определялся как "отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)" (абз. 7 ст. 2). Схожий подход к пониманию информационных ресурсов как совокупности информации, содержащейся в информационной системе, использован в действующем Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" применительно к определению понятия "государственный информационный ресурс" (ч. 9 ст. 14).
Наряду с рассмотренными выше, важнейшей категорией информационного законодательства является "защита информации", которая согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" представляет собой принятие правовых, организационных и технических мер, направленных на:
1) обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;
2) соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;
3) реализацию права на доступ к информации.
Схожим образом определена защита информации в ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года N 455-З "Об информации, информатизации и защите информации". Определение защиты информации в п. 29 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 11 января 2007 года N 217 "Об информатизации" не включает в себя в качестве направления обеспечение конфиденциальности и реализацию прав доступа к информации.
Завершая обзор терминологических основ главы 4 ТК, следует отметить, что используемая в ней категория "средства обеспечения информационных систем и технологий" в настоящее время прямо не определяется в законах об информации и информатизации ни одного из государств - членов Таможенного союза.
В соответствии с абз. 10 ст. 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" средства обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий определялись как программные, технические, лингвистические, правовые, организационные средства (программы для электронных вычислительных машин; средства вычислительной техники и связи; словари, тезаурусы и классификаторы; инструкции и методики; положения, уставы, должностные инструкции; схемы и их описания, другая эксплуатационная и сопроводительная документация), используемые или создаваемые при проектировании информационных систем и обеспечивающие их эксплуатацию. В действующем Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" все это охватывается термином "информационные технологии", которые являются способами осуществления процессов и методов поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации.
То есть представляется, что использование в ТК термина "средства обеспечения информационных систем и информационных технологий" является архаизмом, перешедшем, по-видимому, из главы 40 ТК РФ 2003 года, которая терминологически была основана на Федеральном законе от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". Более того, применение категории "средство обеспечения" при использовании категории "информационная технология" представляет собой тавтологию, поскольку то, что понимается под средствами обеспечения, включается в понятие "информационные технологии". Может быть, именно поэтому Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" отказался от использования категории "средство обеспечения" и определил понятие "информационная технология".
Таким образом, на основании всего изложенного можно констатировать достаточную степень гармонизации законодательства об информации государств - членов Таможенного союза хотя бы на уровне понятийного аппарата.
С точки зрения содержания регулирования вопросов использования информационных систем и технологий в таможенном деле оценить степень гармонизации законодательства можно, выделив следующие направления регулирования, которые на основании ТК осуществляются в основном нормами национального законодательства, которые должны быть основаны на принципах, установленных самим ТК и международными договорами.
Определение возможности использования информационных технологий при таможенном оформлении, в том числе использования электронного обмена информацией.
Одним из основных положений Киотской конвенции, закрепленном в ее преамбуле и конкретизированном в отдельных стандартах (см., например, стандарты 6.9, 7.4), является установление на уровне национальных законодательств возможности использования информационных технологий, в том числе электронного документооборота, при таможенном оформлении.
Эти положения учтены в ТК, который в п. 1 ст. 43 декларирует, что таможенные операции могут совершаться с использованием информационных систем и информационных технологий, в том числе основанных на электронных способах передачи информации, а также средств их обеспечения.
Положения ТК о возможности использования информационных технологий и информационных систем, в том числе основанных на электронных способах передачи информации, продублированы в национальных законодательствах государств - членов Таможенного союза (см. ч. 1 ст. 97 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", п. 1 ст. 337 Таможенного кодекса Республики Беларусь, п. 1 ст. 67 Кодекса Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан").
Таким образом, национальные законодательства в этой части полностью гармонизированы и соответствуют как ТК, так и Киотской конвенции.
Порядок внедрения информационных технологий и информационных систем в таможенном деле.
В соответствии с п. 2 ст. 43 ТК внедрение информационных систем и информационных технологий осуществляется с учетом соответствующих международных стандартов и обеспечения требований информационной безопасности, установленных законодательством государств - членов Таможенного союза.
Установление в ТК требования о соответствии внедряемых информационных стандартов и технологий международным стандартам соотносятся со стандартом 7.2 Киотской конвенции, согласно которому при внедрении компьютерных систем таможенная служба использует соответствующие принятые международные стандарты.
Норма ТК о необходимости соблюдения международных стандартов при внедрении информационных технологий и информационных систем является нормой прямого действия, соответственно, отсутствует необходимость анализа того, как эта норма реализуется в национальных законодательствах - государства-члены должны соблюдать ее в силу п. 2 ст. 3 ТК.
Разработку международных стандартов, в том числе в сфере информационных технологий, осуществляет Международная организация по стандартизации (International Organization for Standardization), которая является международной федерацией национальных органов по стандартизации. С полным перечнем стандартов в сфере информационных технологий и с их содержанием можно ознакомиться на сайте ИСО.
Нормы ТК, регулируя порядок внедрения информационных систем и информационных технологий, устанавливают также требование о необходимости обеспечения при этом требований по информационной безопасности. Конкретизация этих требований должна осуществляться на уровне национальных законодательств. Обзор национальных законодательств государств - членов Таможенного союза в сфере защиты информации и, соответственно, информационной безопасности приводится ниже.
Условия и порядок использования информационных технологий и информационных систем в таможенном деле.
В этой части ТК регулирует следующие вопросы:
1) отнесение к предмету законодательства государств - членов Таможенного союза и / или международных договоров государств - членов Таможенного союза вопросов, связанных с определением состава информационных систем и информационных технологий, используемых таможенными органами;
2) отнесение к предмету таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза вопросов определения условий и порядка использования для таможенных целей информационных систем, информационных технологий.
Подход к определению состава информационных систем и информационных технологий определен в п. 3 ст. 43 ТК, согласно которому таможенными органами применяются информационные системы, информационные технологии и средства их обеспечения, разрабатываемые, производимые или приобретаемые таможенными органами в соответствии с законодательством и (или) международными договорами государств - членов Таможенного союза.
В соответствии с п. 4 ст. 43 ТК условия и порядок использования для таможенных целей информационных систем, информационных технологий, средств их обеспечения и программных технических средств защиты информации, а также требования к ним при организации информационного взаимодействия, основанного на электронных способах обмена информации, определяются таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств - членов Таможенного союза.
То есть порядок разработки, производства и приобретения информационных систем и информационных технологий может регулироваться только международными договорами государств - членов Таможенного союза, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, и в части, им не противоречащей, национальными законодательствами государств - членов Таможенного союза.
В части регулировании условий и порядка использования информационных систем и информационных технологий к этим источникам добавляются также решения Комиссии, которые наряду с ТК и международными договорами государств - членов Таможенного союза относятся к категории "таможенное законодательство Таможенного союза".
В настоящее время в рамках Таможенного союза разработаны следующие международные договоры в сфере информационных систем и информационных технологий:
- Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 21 сентября 2010 года "О применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза";
- Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 21 сентября 2010 года "О создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза";
- Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 21 мая 2010 года "О представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза";
- Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 21 мая 2010 года "О взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза" (ст. 3 - в части согласования технических условий обмена информацией между таможенными органами).
Среди решений Комиссии в сфере информационных систем и технологий можно назвать:
- решение Комиссии от 16 апреля 2010 года N 218 "Об организации информационного взаимодействия таможенных органов государств - членов Таможенного союза", к которому, в частности, прилагаются согласованные руководителями таможенных органов государств - членов Таможенного союза:
- Временная технология информационного взаимодействия таможенных органов государств - членов Таможенного союза при контроле за перевозками товаров по таможенной территории Таможенного союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита;
- План реализации Временной технологии информационного взаимодействия таможенных органов государств - членов Таможенного союза при контроле за перевозками товаров по таможенной территории Таможенного союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита;
- Временная схема информационного взаимодействия таможенных служб государств - участников Таможенного союза;
- Временная техническая схема организации информационного обмена в рамках Таможенного союза;
- решение Комиссии от 18 ноября 2010 года N 472 "О Концепции создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза и первоочередных мерах по ее реализации";
- решение Комиссии от 8 декабря 2010 N 495 "О Положении о Координационном совете по информационным технологиям при Комиссии Таможенного союза".
Решением Комиссии от 8 декабря 2010 N 495 определен состав Координационного совета по информационным технологиям при Комиссии Таможенного союза (далее - Совет), а также утверждено положение о нем, согласно которому Совет является вспомогательным органом Комиссии по вопросам применения информационных технологий на таможенной территории Таможенного союза, созданным для выполнения следующих функций:
- подготовка предложений и рекомендаций для Комиссии по вопросам совершенствования и развития договорно-правовой базы применения информационных технологий на таможенной территории Таможенного союза;
- рассмотрение предоставляемой членами Совета и уполномоченными органами государств - членов Таможенного союза информации о создании, использовании и развитии компонентов общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде в области внешней и взаимной торговли на таможенной территории Таможенного союза и Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза (далее - Интегрированная ИС), а также организации обмена указанной информацией;
- участие в целях консультаций в проводимых государствами - членами Таможенного союза мероприятиях по вопросам создания, использования и развития компонентов общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде в области внешней и взаимной торговли на таможенной территории Таможенного союза и Интегрированной ИС;
- участие в организации уполномоченными органами государств - членов Таможенного союза мониторинга создания компонентов общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде в области внешней и взаимной торговли на таможенной территории Таможенного союза, а также национальных интеграционных сегментов Интегрированной ИС.
Что же касается национальных законодательств в сфере определения порядка использования информационных систем и технологий в таможенном деле, то во всех государствах - членах Таможенного союза полномочия по определению этого порядка переданы центральным таможенным органам:
- в Российской Федерации - ФТС России (ч. 3 ст. 97 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации");
- в Республики Беларусь - Государственному таможенному комитету Республики Беларусь (п. 2 ст. 337 ТК РБ);
- в Республике Казахстан - Комитету таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан (ст. 68 Кодекса Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан").
Различия между подходами Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", Таможенного кодекса Республики Беларусь и Кодекса Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан", с другой стороны, заключаются в том, что в новом российском законодательстве не предполагается возможность и соответственно не регламентируется порядок согласования использования в таможенном деле информационных систем и технологий, созданных не по заказу таможенных органов (ч. 2 ст. 97 "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). В таможенном законодательстве Республики Беларусь и Республики Казахстан эти вопросы регламентируются (п. 2 ст. 337 Таможенного кодекса Республики Беларусь, ст. 68 Кодекса Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан").
Также важнейшей составляющей порядка использования информационных систем и технологий являются технические требования. В ст. 97 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" содержится отсылочная норма, согласно которой технические средства, предназначенные для обработки информации, содержащейся в информационных системах, используемых для таможенных целей, в том числе программно-технические средства, должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации.
На основании ч. 8 ст. 14 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" предназначенная для обработки информация, содержащаяся в информационных системах, создаваемых по заказу таможенных органов, в том числе программно-технические средства и средства защиты информации, должна соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, то есть Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании".
Аналогичные отсылки к законодательству о техническом регулировании сделаны в Республике Беларусь и Республике Казахстан (см., соответственно, п. 1 ст. 337 Таможенного кодекса Республики Беларусь и п. 2 ст. 71 Кодекса Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан").
К оглавлению: Комментарий к Таможенному кодексу Таможенного союза ЕврАзЭС