Правовая природа таможенных платежей
В самом общем виде таможенные платежи представляют собой денежные средства, взимаемые таможенными органами с субъектов, участвующих в процессе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. При этом необходимо учитывать некоторые факторы.
Во-первых, правовую основу таможенных платежей составляет Таможенный кодекс РФ, в ст. 318 которого установлен их исчерпывающий перечень. В качестве сопутствующих правовых актов отдельные вопросы исследуемого института регламентируются Налоговым кодексом РФ, Законом РФ "О таможенном тарифе", а также законодательством РФ о мерах защиты экономических интересов Российской Федерации при внешней торговле.
Во-вторых, таможенные платежи - собственные доходы федерального бюджета. Они закреплены за ним на постоянной основе и в полном объеме (ст. 51 Бюджетного кодекса РФ). Абсолютно все таможенные платежи являются фискальными доходами федерального бюджета и не могут быть израсходованы на иные цели.
В-третьих, таможенные платежи взимаются лишь в случае перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации. В большинстве случаев они служат условием такого перемещения. В этом признаке выражен их трансграничный характер.
В-четвертых, правом взимания таможенных платежей наделены таможенные органы. Исключение составляют случаи перемещения товаров в международных почтовых отправлениях, когда согласно ч. 4 ст. 295 ТК РФ субъект уплачивает причитающуюся сумму организации почтовой связи, которая впоследствии переводит ее на счет таможенного органа.
В-пятых, уплата таможенных платежей обеспечивается принудительной силой государства. За неуплату, нарушение сроков уплаты, уклонение от уплаты таможенных платежей виновное лицо привлекается к уголовной, административной, финансово-правовой ответственности.
Следует отметить, что законодательством не определен термин "уклонение", однако оно имеет существенное практическое значение. Правоприменитель зачастую сталкивается с ситуацией, когда необходимо точно квалифицировать то или иное деяние. Представляется необходимым согласиться с мнением Н.С. Гильмутдиновой и В.Д. Ларичева, понимающими под уклонением от внесения таможенных платежей "предусмотренные и запрещенные уголовным законом общественно опасные, уголовно наказуемые, умышленные деяния, направленные на полную или частичную неуплату в установленный срок предписанных в соответствии с законом таможенных платежей". Такое деяние наказывается в порядке уголовного судопроизводства.
Законодатель использует различные термины для обозначения фискальных таможенных платежей, содержанию которых не всегда соответствует применяемый термин. Иногда это продиктовано традицией. Например, в большинстве стран, в том числе в России, денежный взнос при экспорте и импорте принято называть таможенной пошлиной. В любом случае такой платеж взимается в порядке императива и представляет собой не что иное, как "принудительное изъятие денежных средств". Несогласованное применение различных терминов возникает, как правило, из-за отсутствия системного подхода к установлению платежей, что ведет к затушевыванию их истинной природы и затрудняет их анализ налогоплательщиком.
Думается, что в связи с этим нельзя согласиться с мнением А.Н. Фомичева о включении в систему таможенных платежей денежных ресурсов в виде штрафов, пени, средств, полученных от реализации товаров, обращенных в федеральную собственность. Безусловно, как меры ответственности по своей правовой природе они являются фискальными доходами в структуре бюджета РФ, но отождествлять их с таможенными платежами, перечень которых установлен ст. 318 ТК РФ, неправомерно.
Следует отметить, что в большинстве стран мира применяется система таможенных платежей, в центре которой находится таможенная пошлина. Помимо нее ввозимые в страны ЕС отдельные товары облагаются таможенными доплатами. Так, в Великобритании с импортного автомобиля взимается налог в размере 10% его оптовой цены. Во Франции взимаются парафискальные налоги: на кожу - 0,18% таможенной стоимости, на производство одежды - 6 - 11%, на чернослив - 4%. В Швеции налогом на защиту растений облагаются луковицы, живые растения, срезанные цветы и т.д. При этом такие доплаты оправданы интересами национальной экономики и применяются к товарам, ввоз которых может существенно отразиться на внутреннем производстве.
Таможенные платежи - одно из условий перемещения товаров через таможенную границу РФ. Этот институт основан на правомерном поведении участников внешнеторговых операций. Отсутствие легитимности в деяниях субъектов влечет привлечение их к юридической ответственности и наложение соответствующих санкций. Данное обстоятельство и служит критерием разграничения финансовых ресурсов, взимаемых в области таможенного дела.
Итак, к таможенным платежам относятся следующие категории обязательных взносов: пошлина, налог, сбор. Такая классификация предусмотренных таможенным законодательством обязательных платежей идет вразрез с нормами налогового законодательства, которое оперирует двумя категориями: "налог" и "сбор".
Какие же определения данным понятиям дает законодатель? Статья 8 ч. 1 НК РФ определяет налог как обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбор представляет собой обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
В юридической и экономической литературе всегда уделялось большое внимание дефиниции "налог" и его отличию от понятия "сбор". Однако А.В. Брызгалин полагает, что термины "налог", "сбор", "пошлина" являются синонимами, а их употребление объясняется лишь сложившейся практикой и традициями. Между тем именно налоги проявляют себя как основной источник аккумуляции государственных доходов. В экономической теории принято определять налоги как "денежные отношения, которые складываются у государства с юридическими и физическими лицами в связи с мобилизацией финансовых ресурсов в централизованные денежные фонды". Юристы же считают, что налоги не могут быть отношениями, они выступают прежде всего в качестве платежа, взноса, влекущих определенные отношения.
С.Д. Цыпкин, исследуя категорию налогов в качестве особого финансового института, отмечает, что благодаря налогам "часть доходов граждан и организаций привлекается в централизованный фонд денежных средств для удовлетворения общегосударственных потребностей". Аналогичной позиции придерживается и Н.П. Кучерявенко, указывая, что главная черта налога - поступление средств государству для удовлетворения общественных затрат и насыщения бюджета. Данное обстоятельство подтверждает фискальный признак налога.
Исследование категории налога позволило В.А. Соловьеву отметить концептуальное противоречие в его определении, выражающееся в словосочетании "взимаемый платеж". Он считает, что, "с одной стороны, налог - это платеж, активное действие плательщика, проявляющего свою волю, с другой стороны, взимание - активное действие публичного субъекта, проявляющего свою волю по отношению к частному субъекту". Однако представляется, платеж может и уплачиваться, и взиматься в зависимости от того, кто выполняет это действие. Важно то, что платеж отчуждается, а это может происходить не только путем взимания, но и посредством уплаты в добровольном порядке. Таможенный кодекс РФ в ракурсе термина "таможенные платежи" оперирует различными понятиями: уплата, исчисление, взыскание, возврат, и такое установление не является правовой коллизией.
Отмечая публичный характер и основополагающую фискальную роль, Н.И. Химичева трактует налоги как "обязательные и по юридической форме индивидуально безвозмездные платежи организаций и физических лиц, установленные в пределах своей компетенции представительными органами государственной власти или местного самоуправления для зачисления в бюджетную систему (или в указанных законодательством случаях - внебюджетные государственные и муниципальные фонды) с определением их размеров и сроков уплаты". Такое определение с максимальной рельефностью отражает признаки данного вида платежа. Налоги немыслимы без их обязательности, устанавливаемой властно-распорядительным методом.
При этом Н.И. Химичева выделяет группу платежей (государственная и таможенная пошлины, различные сборы), отличие которых от налогов в том, что им свойствен возмездный характер, а обязанность их уплатить возникает только в связи с обращением к государственным или муниципальным органам за определенной услугой. Учитывая наличие общих признаков (обязательность уплаты, зачисление в бюджетную систему или внебюджетный фонд, контролируемость уплаты налоговыми органами), законодательство, по мнению Н.И. Химичевой, объединяет эти платежи с налогами в единую систему, названную налоговой системой, впоследствии - системой налогов и сборов. Так, Налоговый и Бюджетный кодексы РФ ранее относили упомянутые платежи к группе налоговых доходов бюджета. Однако впоследствии, благодаря внесению в них изменений, произошли дифференциация и уточнение, выразившиеся в том, что косвенные налоги остались налоговыми доходами бюджета, а таможенная пошлина и таможенные сборы перешли в разряд неналоговых доходов.
Таможенным сбором признается плата за проведение таможенными органами различных мероприятий. В наименовании сбора законодатель определяет содержание встречного удовлетворения. Согласно п. 31 ч. 1 ст. 11 ТК РФ под таможенным сбором понимается платеж, уплата которого является одним из условий совершения таможенными органами действий, связанных с таможенным оформлением, хранением, сопровождением товаров. Такое определение в целом отражает сущность исследуемого платежа, однако более предпочтительным представляется следующее определение: таможенный сбор - обязательный неналоговый взнос, взимаемый с целью покрытия расходов таможенных органов на совершение действий по таможенному оформлению, хранению, сопровождению товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.
Таким образом, таможенные органы выполняют различные юридически значимые действия, которые оплачиваются субъектами экспортно-импортных операций единовременно. В отличие от налогов они возмездные и взимаются в связи с оказанием каких-либо определенных услуг. Таможенные сборы согласно ст. 357.1 Кодекса уплачиваются за таможенное оформление (при декларировании товаров), таможенное сопровождение (при перевозке товаров в соответствии с процедурой внутреннего таможенного транзита либо с таможенным режимом международного таможенного транзита), а также за хранение товаров на таможенных складах и складах временного хранения.
Особенность сбора - "установление его размера на основе эквивалентности тем расходам, которые несет фиск при осуществлении соответствующих действий, имеющих юридическое значение, или при производстве товаров (работ, услуг), передаваемых плательщику, при условии уплаты сбора". Естественно, что в этом случае предполагается не номинальное соответствие, а определенная сопоставимость расходов субъекта и стоимости конкретной услуги. Можно встретить деление таможенных сборов на разовые (оплата за каждую операцию) и паушальные (оплата за весь комплекс предоставленных услуг).
До 1 января 2005 г. размер сборов за таможенное оформление составлял 0,15% таможенной стоимости перемещаемых грузов, что отрицало, по сути, правовую природу данного вида платежа. Зависимость сбора от стоимости товара в определенной степени приравнивает его к налогу, тогда как его размер должен складываться из затрат таможенных органов на выполнение необходимых формальностей. "Привязка" данного вида платежа к издержкам контролирующих органов, несомненно, уменьшит размер таможенного сбора и снизит затраты участников внешней торговли.
В настоящее время ставки таможенных сборов за таможенное оформление устанавливаются Правительством РФ, а их предельный размер не должен превышать 100 тыс. руб. Установление такого предела по меньшей мере не ясно. Чем руководствовался законодатель, определяя его сумму? Представляется, что размер таможенных сборов за таможенное оформление должен рассчитываться исключительно на основе стоимости оказанных услуг.
Таможенный кодекс РФ содержит исчерпывающий перечень таможенных платежей. В ст. 30 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" устанавливается система платежей, взимаемых в связи с импортом и экспортом товаров. Платежи относятся к:
- количественным ограничениям;
- лицензированию;
- валютному контролю;
- статистическим услугам;
- подтверждению соответствия продукции обязательным требованиям;
- экспертизе и инспекции;
- карантину, санитарной службе и фумигации.
Законодатель определяет, что размер платежей не должен превышать приблизительную стоимость оказанных услуг и представлять собой защиту товаров российского происхождения или обложение в фискальных целях. Следовательно, представляется возможным обозначить такие платежи термином "сборы". При этом далеко не все платежи данной группы относятся к таможенным, так как часть их взимается специализированными государственными органами - например, при сертификации или лицензировании. Следовательно, перечень их может быть открытым, а часть сборов - установлена иными законодательными актами.
Следует отметить, что и таможенная пошлина, и налоги, и таможенные сборы обладают фискальной функцией. Они, по сути, представляют собой обязательные взносы, являются собственными налоговыми и неналоговыми доходами федерального бюджета, охраняются государством с позиций принуждения.
О фискальном признаке пошлин и сборов указывает С.Г. Пепеляев, отмечая, что "сбор является фискальным барьером доступности основных прав". Представляется, что в области таможенного дела этот признак имеет разное содержание для пошлины, налога и сбора. Несопоставимы размеры таможенной пошлины и таможенного сбора. Рассчитывая сумму предполагаемых таможенных платежей, субъект в первую очередь обращает внимание на суммы таможенных пошлин и налогов. Объем же уплачиваемого им сбора решающей роли не играет. Поэтому пошлина и налог ассоциируются у плательщика с финансовым барьером, тогда как сбор таким препятствием не является. Но все эти платежи обладают признаком фискальности, так как признаются доходами государственной казны.
Таким образом, таможенные платежи - неотъемлемая часть системы налогов, сборов и иных обязательных платежей, а их применение возможно в случае факта перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Именно условие перемещения и предопределяет особое место таможенных платежей в бюджетной системе Российской Федерации.
Представляется целесообразным сформулировать следующее определение таможенных платежей.
Таможенные платежи - это обязательные платежи, являющиеся налоговыми и неналоговыми доходами федерального бюджета, взимаемые таможенными органами и уплачиваемые в связи с перемещением через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств.
Практика таможенных платежей позволяет прийти к выводу, что в настоящее время субъекты Федерации не заинтересованы в расширении внешнеэкономических связей на своих территориях. Эта ситуация вызвана тем, что в доходной части региональных бюджетов нет ресурсов, взимаемых таможенными органами. Все они поступают в федеральный бюджет. По нашему мнению, их часть в 5 - 7% могла бы оставаться в регионах, тем самым существенно пополняя казну субъектов Федерации. Введение такого положения создало бы региональную заинтересованность, которая может выразиться в создании благоприятного инвестиционного климата, в расширении сотрудничества с зарубежными партнерами, в активизации деятельности торгово-промышленных палат на местах.
Отсутствие региональной заинтересованности приводит к самоустранению органов власти субъектов Федерации от решения этих актуальных проблем. Совершенствование распределения сумм таможенных платежей между федеральным и региональными бюджетами будет способствовать интеграции России в мировую систему экономических связей.