Электронный документооборот при осуществлении таможенных операций

 

Современное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных технологий, использованием их органами государственной власти, субъектами хозяйствования и гражданами. Одной из целей Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (далее - Стратегия) является совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Основные направления реализации данной Стратегии предполагают обеспечение эффективного межведомственного и межрегионального информационного обмена, увеличение объемов и качества государственных услуг, предоставляемых организациям и гражданам в электронном виде. Согласно контрольным значениям показателей реализация Стратегии к 2015 году должна обеспечить место Российской Федерации в международных рейтингах в области развития информационного общества в числе двадцати ведущих стран мира, по уровню доступности соответствующей инфраструктуры для субъектов - не ниже десятого; 100% государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, должно оказываться в электронном виде. Достижение поставленных целей представляется вполне возможным. По итогам 2011 года, Россия поднялась до 27 места в рейтинге ООН по уровню развития электронного правительства, улучшив свои позиции на 32 пункта.

Примечание. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 года N Пр-212.

Вместе с тем следует отчетливо понимать, что развитие информационных технологий не является самоцелью, а призвано повышать качество жизни граждан, обеспечивать конкурентоспособность страны, содействовать решению конкретных задач социального и экономического характера. Современные масштабы расширения и углубления интеграционных процессов в мировой экономике обусловили рост взаимозависимости национальных экономик различных стран (Тиницкая О.В., Сорокина Н.П. О целесообразности унификации понятийного аппарата таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности). В целях выработки предложений по улучшению конкурентной среды, успешному ведению бизнеса Всемирный банк ежегодно проводит независимые опросы среди представителей бизнеса, по результатам которых составляется рейтинг предпринимательского климата и инвестиционной привлекательности стран, отдельных регионов, городов. В аналитическом докладе "Ведение бизнеса 2012" проведена оценка существующих норм в 183 странах, Россия впервые за восемь лет улучшила свое положение в общем рейтинге и заняла 120 место, оказавшись в числе 25 стран-реформаторов, улучшивших условия регулирования бизнеса (Материалы заседания Общественно-консультативного совета по таможенной политике при ФТС России 29.06.2012).

Развитие информационных таможенных технологий является одним из приоритетных направлений деятельности ФТС России, которое позволяет создавать более благоприятные условия для ведения бизнеса, обеспечивать ускорение и упрощение осуществления таможенных операций и операций таможенного контроля. В настоящее время все более активно применяются информационные таможенные технологии, которые предполагают использование электронного документооборота: предварительное информирование, электронное декларирование, удаленный выпуск.
По данным ФТС России, введение с июня 2012 года обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза автомобильным транспортом, позволило в среднем на 30 минут сократить время, необходимое для проведения государственного контроля в пунктах пропуска. В результате сократились очереди на таможенной границе, хотя количество транспортных средств, въезжающих в Российскую Федерацию, в 2012 году увеличилось на 30% по сравнению с 2011 годом. У перевозчиков были большие проблемы с предоставлением информации, поскольку требовались очень детальные сведения.
В 2012 году более 70 тысяч участников внешнеторговой деятельности (85%) использовали электронное декларирование. Они подали свыше 4,1 млн. деклараций на товары в электронной форме, что составляет 95% всего декларационного массива и на 18% превышает показатели 2011 года.

Наряду с этим значения отдельных показателей рейтинга Всемирного банка не позволяют оценить таможенное администрирование в России как конкурентоспособное. Например, при импорте срок прохождения таможенных операций и таможенных процедур для товаров, которые не подлежат дополнительным видам государственного контроля и не идентифицированы как рисковые товары, требующие дополнительной проверки, составляет 96 часов; срок подготовки необходимых документов - 25 дней; количество требуемых документов для пересечения таможенной границы - 10 штук (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 1125-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование таможенного администрирования"). Вместе с тем усиливающееся давление международного торгового сообщества в пользу сведения к минимуму государственного вмешательства побуждает таможенные органы делать повышенный акцент на облегчении условий торговли (Костин А.А., Москаленко О.А. Контроллинг как инструмент решения управленческих проблем в таможенном деле).

Проблема длительного срока совершения таможенных операций, по нашему мнению, носит в том числе и организационный характер, поскольку уполномоченные должностные лица ФТС России в целях защиты внутреннего рынка, усиления конкурентных позиций национальных производителей, охраны жизни и здоровья населения, окружающей среды, морали, религии проводят проверку наличия и правильности оформления разрешительных документов, подтверждающих прохождение санитарного, ветеринарного, фитосанитарного и иных видов контроля во взаимодействии с соответствующими государственными органами (Макарова Г.В., Матвеева О.П. Межведомственный информационный обмен как мера обеспечения экономической безопасности импорта потребительских товаров). Введение санитарных, фитосанитарных и т.п. мер для защиты национальных производителей противоречило бы нормам ВТО.

Система межведомственного электронного взаимодействия является проблемным местом. При совершении таможенных операций в отношении товаров, подлежащих нетарифным ограничениям, в целях осуществления государственного контроля действуют разрозненные системы информационного обмена между таможенными и другими контролирующими органами (Россельхознадзор, Роспотребнадзор и др.), что не позволяет обеспечить эффективность его проведения. Не создана единая электронная база разрешительных документов. Объясняется это, в частности, неготовностью отдельных федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) представлять информацию с требуемой степенью актуальности, недостаточным уровнем их автоматизации. Например, подразделения Министерства сельского хозяйства, которые выдают фитосанитарные сертификаты, большинство журналов до сих пор ведут от руки. Соответственно, им необходимо будет пройти более длительный путь, чтобы перейти на полностью электронное взаимодействие. Проблема еще в том, что документы должны быть доступны и участникам ВЭД.

Таким образом, необходимо, чтобы другие органы, работающие во взаимодействии с ФТС России, улучшали свою деятельность, межведомственное взаимодействие, меняли свои регламенты.
Очевидно, что в сложившихся условиях важнейшей задачей при предоставлении государственных услуг в электронном виде является использование электронного межведомственного взаимодействия с учетом обеспечения юридически значимого электронного документооборота. В настоящее время сложились все необходимые условия для перехода на электронный документооборот, отказа от представления документов, которые выдаются иными контролирующими органами на бумажных носителях. ФТС России разработала и внедрила в таможенных органах автоматизированную систему формирования, ведения и использования базы данных разрешительных документов. С тем чтобы у декларантов не было необходимости представлять разрешительные документы, содержащиеся в базах данных государственных органов, ФТС России активно организует электронное межведомственное взаимодействие. ФТС России были разработаны технологические карты межведомственного взаимодействия (далее - ТКМВ) с 25 ФОИВ, в том числе для обеспечения государственных функций (31 ТКМВ) и государственных услуг (15 ТКМВ). Для технической реализации указанных ТКМВ разработаны более 20 электронных сервисов по получению и передаче информации в электронном виде, в том числе разрешительных документов, необходимых для представления таможенным органам при декларировании товара, что существенно упрощает процесс подачи декларации на товары и необходимых документов в электронном виде.

ТКМВ представляет собой унифицированный и стандартизированный документ, в котором определены состав, структура и формат передачи документов и сведений, необходимых для проведения таможенного контроля, а также сроки технической реализации электронного межведомственного взаимодействия. В качестве технической инфраструктуры используется система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), с помощью которой также обеспечивается юридическая значимость передаваемых сведений.
Разработанные ТКМВ условно можно разделить на две группы:

  • ТКМВ, обеспечивающие межведомственное взаимодействие в рамках переданных ФТС России полномочий по осуществлению транспортного, санитарного, ветеринарного, фитосанитарного контроля в пунктах пропуска;
  • ТКМВ, обеспечивающие представление уполномоченными ФОИВ в ФТС России в электронном виде разрешительных документов и сведений, необходимых для проведения таможенного контроля (лицензии, сертификаты соответствия, ветеринарные, фитосанитарные сертификаты и др.) (Материалы заседания Общественно-консультативного совета по таможенной политике при ФТС России 29.06.2012).

Вместе с тем следует отметить, что сама по себе система межведомственного электронного взаимодействия не решает всех вопросов. Организация электронного документооборота внутри самого бизнеса является важным условием для обеспечения полноценного электронного взаимодействия. Предполагается, что участники внешнеторговой деятельности также должны будут формализовать бумажные документы, то есть изготовить их электронный аналог в определенном формате и подписать электронной цифровой подписью. Это требует дополнительных затрат. Но это не должна быть безальтернативная система. Для разовых сделок не имеет смысла организовывать электронный документооборот.
Если же внутренний документооборот и взаимодействие с контрагентами уже осуществляются в электронном виде, простейшие программы-конверторы позволяют использовать исходные файлы для формирования электронных документов, которые можно представлять в таможенные органы.

Отдельным блоком следует выделить определенную несогласованность ряда положений таможенного законодательства относительно документов и сведений, которые необходимо представить в таможенные органы при перемещении товаров через таможенную границу. Так, например, традиционно в автомобильных пунктах пропуска совершаются таможенные операции, связанные с прибытием товаров на таможенную территорию таможенного союза и помещением их под таможенную процедуру таможенного транзита. Согласно статье 159 Таможенного кодекса таможенного союза перевозчик должен представить документы на транспортное средство международной перевозки, транспортные (перевозочные) документы, коммерческие документы на перевозимый товар. Таким образом, не закреплено положение о предоставлении документов, подтверждающих соблюдение нетарифных ограничений. Вместе с тем согласно положениям той же статьи должны быть представлены сведения о наличии товаров, ввоз которых на таможенную территорию таможенного союза запрещен или ограничен. Следовательно, заинтересованные лица, осуществляющие перевозку товаров, однозначно не могут получить исчерпывающий ответ на вопрос, какие документы должны эти сведения отражать. Таким образом, можно заключить, что, с одной стороны, ставка сделана на знание положений законодательства в области нетарифных ограничений таможенного союза (для заинтересованных лиц), с другой стороны - на межведомственные и внутриведомственные нормативные документы ФТС России и других контролирующих органов (для уполномоченных должностных лиц таможенных органов).
Законодательно закреплена ответственность перевозчика в случае заявления им недостоверных сведений о товарах (часть 3 ст. 16.1 и ст. 16.3 КоАП). Кроме того, законодательством предусмотрена возможность предоставления документов в виде электронных данных.

Далее, обращаясь к таможенной процедуре таможенного транзита, следуя логике самого определения таможенной процедуры таможенного транзита, она осуществляется без применения мер нетарифного регулирования и технического регулирования, то есть количественных и иных запретов и ограничений экономического характера и обязательного подтверждения соответствия. Следовательно, при помещении товаров под данную таможенную процедуру не должны представляться в таможенный орган такие разрешительные документы, как лицензии и декларации о соответствии и сертификаты соответствия. Однако согласно статье 216 Таможенного кодекса таможенного союза одним из условий помещения товаров под данную таможенную процедуру является представление документов, подтверждающих соблюдение ограничений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, если оно допускается при наличии этих документов. Если же обратиться к положениям нормативных документов, то, в частности, согласно решению Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 года N 289 "О форме и порядке заполнения транзитной декларации" предусмотрено, что в графе 44 "Дополнительная информация/Представляемые документы/Сертификаты и разрешения" должны заявляться сведения о номерах и датах лицензий, а также номерах и датах разрешительных документов (сертификатов, разрешений и других документов), если в соответствии с законодательством таможенного союза перемещение товаров по таможенной территории таможенного союза допускается при их наличии. Более того, решение Комиссии Таможенного союза от 22 июня 2011 года N 687 "О Положении о едином порядке контроля таможенными органами ввоза на таможенную территорию таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и вывоза с этой территории лицензируемых товаров" прямо закрепляет норму о том, что заверенная таможенным органом копия лицензии представляется в месте прибытия совместно с транспортными и коммерческими документами на каждую партию перемещаемого товара. Таким образом, законодательно следует четко закрепить, относится ли лицензирование к количественным ограничениям, а следовательно, и к мерам нетарифного регулирования, или же это отдельный инструмент нетарифных ограничений в рамках таможенного союза. Вопрос актуален и в силу того, что, следуя положениям Соглашения от 25 января 2008 года "О единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран" и Соглашения от 9 июня 2009 года "О порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, на единой таможенной территории в отношении третьих стран", лицензирование логично отнести к мерам нетарифного регулирования. Вместе с тем в рамках таможенного союза есть отдельное Соглашение от 9 июня 2009 года "О правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами".
Таким образом, в законодательных и нормативных документах нет однозначного ответа на поставленный вопрос. И это лишь один аспект недостаточной разработки вопроса о предоставлении документов и сведений в области нетарифных ограничений при совершении таможенных операций.
Тем не менее следует отметить, что между статьями 215 и 216 ТК ТС нет противоречий. Понятие "запреты и ограничения" шире, чем нетарифное регулирование и меры технического регулированиями (см. статью 4 ТК ТС). На практике приходится сталкиваться с тем, что при транзите требовались документы о соответствии или лицензии.
Проблемы законодательного и нормативного характера, а также недостаточный уровень развития межведомственного электронного взаимодействия при совершении таможенных операций в пунктах пропуска в отношении товаров, подлежащих нетарифным ограничениям, являются причиной нарушений в области ветеринарного, фитосанитарного контроля в местах доставки товаров и местах их таможенного декларирования. Отмечаются случаи отсутствия на товаросопроводительных документах отметок об осуществлении иных видов государственного контроля на таможенной границе, необходимых сопроводительных документов на импортируемую продукцию, разрешений на ввоз подконтрольных Россельхознадзору товаров и др.
Совершение таможенных операций при таможенном декларировании товаров, подлежащих нетарифным ограничениям, усложняется несовершенством списков товаров, подлежащих нетарифным ограничениям (то есть всем видам запретов и ограничений, далее - "списки"). Это касается как их количества, так и содержания. Так, существующие в настоящее время списки, число которых более полусотни, не всегда позволяют инспектору таможенного органа при совершении таможенных операций и операций таможенного контроля однозначно отнести товары к категории подлежащих соблюдению запретов и ограничений. Для принятия обоснованного решения инспекторы таможенных органов обращаются с запросами о предоставлении дополнительных документов декларантами или в соответствующие контролирующие государственные органы.
Кроме того, качественному и оперативному осуществлению таможенных операций с товарами, подлежащими нетарифным ограничениям, в значительной мере препятствует сохранение так называемых "изовских" (дополнительных) товарных позиций. Детализация подсубпозиций на 10-м знаке, кода еще в ТН ВЭД России позволила в значительной мере освободиться от указанных позиций, в которых фактически товары определялись не кодами, а текстовыми описаниями специально поименованных товаров "из" этих позиций, что обеспечивало участникам внешнеторговой деятельности возможность недостоверного декларирования товаров и затруднило сбор информации для целей внешнеторговой статистики.
Несмотря на то что в результате детализации значительное количество "изовских" товарных позиций было включено в основную структуру ТН ВЭД России, а затем и в ТН ВЭД ТС, и получили самостоятельные 10-значные кодовые обозначения, многие из рассматриваемых товаров по-прежнему классифицируются в указанных товарных позициях, где неоднозначно описание товаров, отсутствуют критерии их отнесения к определенным категориям товаров, подлежащим конкретному виду таможенного контроля. Проблема совершения таможенных операций значительно усугубляется и недостаточностью описания товаров в документах, предоставляемых в таможенный орган.
Внедрение электронного документооборота при совершении таможенных операций в отношении товаров, подлежащих нетарифным ограничениям, сдерживается и значительным количеством разрешительных документов, требуемых для предъявления в таможенные органы при таможенном декларировании. Так, если обратиться к Классификатору видов документов и сведений, используемых при таможенном декларировании, утвержденному решением Комиссии таможенного союза от 20 сентября 2010 года N 378 "О классификаторах, используемых для заполнения таможенных деклараций", их число приближается к семи десяткам, а выдаются они различными министерствами, ведомствами, органами по сертификации и др. Например, только количество деклараций на товары, оформляемые с представлением сертификатов соответствия (деклараций о соответствии), составляет 1,5 млн., лицензий Минпромторга России - 91 тыс., документов, предусмотренных законодательством по экспортному контролю, - 58,7 тыс. (Материалы заседания Общественно-консультативного совета по таможенной политике при ФТС России 29.06.2012). Кроме того, сведения в разрешительных документах нередко дублируют друг друга и не в полной мере используются в целях обеспечения совершения таможенных операций. Прежде всего это касается товаров, подлежащих техническому регулированию, ветеринарному, фитосанитарному и санитарному контролю.

В этой связи актуальным и своевременным представляется предложение ФТС России о разработке и внедрении единого разрешительного документа. Целесообразность реализации данного предложения, на наш взгляд, продиктована необходимостью сокращения разрешительных документов, в том числе на бумажных носителях; облегчения доступа к базам разрешительных документов государственных контролирующих органов; использования представляемых сведений только в целях совершения таможенных операций и, как следствие, их минимизации; обеспечения прозрачности сведений; недопустимостью дублирования сведений в целях принятия решения при декларировании и выпуске товаров.
Предполагается, что содержание единого разрешительного документа будет формировать декларант, основываясь на электронной базе данных разрешительных документов ФОИВ. Существует мнение, что в предложенной ФТС концепции это будет дополнительная нагрузка на участников, поскольку все равно потребуются первичные разрешительные документы. Есть также идея, чтобы участник ВЭД подавал "в одно окно" информацию о товарах, информация рассылалась бы между ФОИВами, давалось бы единое заключение по всем вопросам. Но в настоящее время такая идея не представляется реалистичной с практической точки зрения. Кроме этого, проблема также заключается в том, что не все документы выдаются государственными органами, например, существуют специальные организации по сертификации - частные компании.
Инспекторы таможенных органов будут проверять достоверность заявленных сведений, также полагаясь на базу данных разрешительных документов. В настоящее время ФТС России ведет активную работу по обеспечению оптимизации функционирования автоматизированной системы формирования, ведения и использования базы данных разрешительных документов (АС "БД РД"), совершенствованию характеристик, интерфейса, структур баз данных АС, информационных и программных компонентов АС. При этом учитывается необходимость модернизации взаимодействующих с ней программных средств Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов (ЕАИС), а также использование механизмов обмена информации с ФОИВ в рамках системы межведомственного информационного взаимодействия и ТК МВ.
Вместе с тем, по нашему мнению, предложение о разработке и внедрении единого разрешительного документа имеет смысл лишь при законодательном закреплении требования о представлении его в таможенные органы исключительно в электронном виде.
Таким образом, эффективность совершения таможенных операций относительно товаров, подлежащих нетарифным ограничениям, снижается в силу ряда причин, связанных с недостаточно отлаженным межведомственным взаимодействием в части межведомственного электронного документооборота, наличием в перечнях товаров, подлежащих нетарифным ограничениям позиций, которые не позволяют четкого отнести продукцию к перечням, подлежащим нетарифным ограничениям, отсутствием четкой согласованности в своевременности предоставления таможенным органам необходимых сведений со стороны ФОИВ.
В этой связи представляется необходимым дальнейшее развитие электронного взаимодействия ФТС России, с одной стороны, с ФОИВ посредством межведомственного электронного взаимодействия, с другой стороны - с участниками внешнеторговой деятельности посредством обеспечения предоставления государственных услуг в электронной форме. Первоочередным представляется обеспечение поступления информации о выданных документах от ФОИВ в электронном виде, однако не должно быть безальтернативной системы подачи документов в электронном виде, доработка соответствующих программных средств, которые используются таможенными органами, обеспечение юридической значимости информации с использованием электронной цифровой подписи или иных способов защиты, законодательное закрепление положения о непредставлении на бумажных носителях разрешительных документов.

Авторы: Г. В. Макарова, О. В. Тиницкая

Январь 2015 г.

Таможенные услуги

Участнику ВЭД

Таможенному брокеру