Кому и почему могут отказать в упрощенном таможенном оформлении
В п. п. 18 и 29.1 Административного регламента по исполнению государственной функции установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц (далее - Административный регламент) приведены случаи, в которых Федеральная таможенная служба (далее - ФТС России) отказывает заявителю в установлении специальных упрощенных процедур таможенного оформления. После этого должностное лицо уполномоченного структурного подразделения ФТС России готовит отказ в установлении специальных упрощенных процедур таможенного оформления. В частности, в пп. "в" п. 18 и пп. "в" п. 29.1 указано: если "из представленных документов либо по информации таможенного органа, в регионе деятельности которого Заявитель планирует применять специальные упрощенные процедуры, вытекает, что Заявитель не может соблюсти условия применения запрашиваемых им специальных упрощенных процедур".
В рассматриваемом деле организации было отказано в установлении специальной упрощенной процедуры таможенного оформления в виде выпуска товаров до подачи таможенной декларации со ссылкой на указанные положения Административного регламента.
Не согласившись с этим, организация обратилась в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о признании положений пп. "в" п. 18 и пп. "в" п. 29.1 вышеназванного документа частично недействующими.
Решением от 24.02.2010 N ВАС-17639/09 ВАС РФ признал эти положения недействующими в части, предусматривающей возможность отказа ФТС России в установлении специальных упрощенных процедур таможенного оформления в виде предварительного декларирования товаров с подачей неполной периодической таможенной декларации и выпуска товаров до подачи таможенной декларации, как не соответствующие ст. ст. 6 и 68 Таможенного кодекса РФ.
Анализ этого Решения ВАС РФ позволяет выделить некоторые основные аспекты.
Первая инстанция
В данном случае оспаривался нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти (ФТС России), затрагивающий права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Рассмотрение такой категории дел отнесено к подсудности ВАС РФ (п. 1 ч. 2 ст. 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ).
Основания для оспаривания нормативного правового акта
Процессуальным законодательством (в частности, ч. 1 ст. 192 АПК РФ) установлено так называемое двойственное основание для оспаривания нормативного правового акта. Первое основание касается законности самого акта. Это ситуации, когда оспариваемый документ или его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Второе касается прав и законных интересов заявителя (гражданина или организации), когда установлено незаконное возложение каких-либо обязанностей или незаконное привлечение к ответственности, создание препятствия к осуществлению прав.
О нарушении прав и законных интересов заявитель обязан указать в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, подаваемом в суд. В качестве обоснования своих требований в рассматриваемом случае организация указала, что:
- оспариваемые положения нормативного правового акта не содержат указания на объем, источники и основания получения представляемой в ФТС России информации, которая может повлечь отказ в установлении специальной упрощенной процедуры. А потому принятие ФТС решения об отказе носит субъективный характер;
- оценке подлежат не документы и сведения, представленные заявителем, а дополнительная информация региональной таможенной службы на предмет соответствия заявителя критериям, не предусмотренным п. п. 3, 10 - 13 Административного регламента.
По мнению заявителя, данные обстоятельства порождают произвольное толкование норм закона, т.к. дают возможность ФТС России при принятии решения об установлении либо об отказе в установлении специальной упрощенной процедуры таможенного оформления выходить за пределы исчерпывающего перечня критериев, документов и информации, предусмотренного ст. 68 ТК РФ, и позволяют произвольно отказывать заявителю в удовлетворении его заявления на основании дополнительных, заранее не определенных документов и информации.
Как установлено ч. 5 ст. 194 АПК РФ, арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В связи с этим неполное указание в заявлении оснований для обжалования не является препятствием для рассмотрения его в арбитражном суде.
Распределение обязанностей по доказыванию
Судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе состязательности (ст. 9 АПК РФ). В то же время в судопроизводстве имеет место такое понятие, как распределение обязанностей по доказыванию (возложение бремени по доказыванию). Иными словами, это нормативно закрепленное возложение обязанности по представлению в суд доказательств.
Согласно ч. 6 ст. 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, принявший акт. Следовательно, ФТС России обязана была представить доказательства соответствия оспариваемых положений Административного регламента Таможенному кодексу РФ. Причем в объем доказывания входит и такой общеправовой критерий, как формальная определенность, ясность, недвусмысленность правовой нормы (формальная определенность закона). Кроме того, необходимо доказать, что при применении Административного регламента права и законные интересы заявителя ущемляются не больше, чем это допускает ТК РФ.
Представление доказательств нарушения прав и законных интересов возложено на заявителя. Судом при оспаривании нормативного правового акта проверяется лишь формальное право на обращение в суд с таким заявлением. Требование обосновать, в чем именно заключается это нарушение, АПК РФ не предусмотрено.
Основания для признания пп. "в" п. 18 и пп. "в" п. 29.1 Административного регламента недействующими
Среди оснований для признания этих положений Административного регламента недействующими можно выделить следующие.
Согласно ст. 68 ТК РФ ФТС России не только вправе, но и обязана установить специальные упрощенные процедуры таможенного оформления для лиц, подпадающих под критерии, обозначенные в ч. 1 этой статьи.
Административным регламентом установлены специальные упрощенные процедуры таможенного оформления для отдельных лиц, определены сроки, последовательность и порядок действий ФТС России, подчиненных ей таможен и структурных подразделений.
Требования к актам таможенного законодательства, иным правовым актам Российской Федерации, правовым актам федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области финансов, изложены в ст. 6 ТК РФ. При наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных п. 3 этой статьи, нормативные правовые акты признаются не соответствующими Таможенному кодексу РФ (п. 4 ст. 6 ТК РФ).
ВАС РФ при рассмотрении дела установил наличие обстоятельств, предусмотренных пп. 2 и 3 п. 3 ст. 6 ТК РФ.
Конституционный Суд РФ неоднократно (Постановления от 25.04.1995 N 3-П, от 15.07.1999 N 11-П, от 11.11.2003 N 16-П и от 21.01.2010 N 1-П) указывал, что формальная определенность правовых норм предполагает и достаточную точность, чем обеспечивается их правильное понимание и применение. Расплывчатость может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произвольному дискриминационному применению нормы государственными органами, должностными лицами и тем самым к нарушению принципа юридического равенства.
Помимо этого ФТС России не представила доказательств отказа организации в установлении специальной упрощенной процедуры таможенного оформления. Ведомство лишь сослалось на профили риска в отношении конкретных видов товаров: "...Профили риска являются информацией для служебного пользования, не подлежат разглашению, и у заявителя нет возможности ознакомиться с такой информацией".
Использование профилей риска предусмотрено действующим таможенным законодательством.
Так, в Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации, утв. Приказом ГТК России от 26.09.2003 N 1069, дано определение профиля риска и намечены необходимые меры по его предотвращению или минимизации. Профиль риска - совокупность сведений об области риска, его индикаторов, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска.
Доведение до таможенных органов профилей рисков осуществляется в закрытом режиме. Однако информация, содержащаяся в профиле риска, и порядок его применения при осуществлении таможенного контроля не могут противоречить нормам ТК РФ.
Отсутствие возможности у участника внешнеторговой деятельности ознакомиться с информацией о профиле риска, на основании которой было отказано в применении специальной упрощенной процедуры таможенного оформления, позволяет говорить о субъективном характере принятия этого решения должностным лицом ФТС России и неограниченном усмотрении в процессе правоприменения.
Вывод
Таким образом, совокупность вышеуказанных обстоятельств свидетельствует о неопределенности и неоднозначности понимания анализируемых положений Административного регламента, в результате чего требования организации ВАС РФ удовлетворил.
В заключение хотелось бы отметить следующее:
- организация вправе была оспорить как нормативный правовой акт (Административный регламент), так и сам отказ таможенного органа, основанный на положении такого акта. На эту возможность было указано, например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 04.10.2005 N 7445/05. Организация пошла по пути оспаривания некоторых положений Административного регламента;
- пп. "в" п. 18 и пп. "в" п. 29.1 Административного регламента признаны недействующими в части, предусматривающей возможность отказа ФТС России в установлении специальных упрощенных процедур таможенного оформления в виде предварительного декларирования товаров с подачей неполной периодической таможенной декларации и выпуска товаров до подачи таможенной декларации. Применение предварительного декларирования товаров с подачей неполной периодической таможенной декларации, как следует из Порядка применения специальных упрощенных процедур таможенного оформления, утв. Приказом ФТС России от 23.12.2008 N 1657, не является единственным видом специальных упрощенных процедур. Таким образом, пп. "в" п. 18 и пп. "в" п. 29.1 Административного регламента признаны недействующими не полностью и распространяются не на все ситуации, которые могут возникнуть при применении этих положений Административного регламента, а лишь в той части и по тем основаниям, которые были заявлены организацией и установлены ВАС РФ;
- согласно мотивировочной части Решения ВАС РФ от 24.02.2010 N ВАС-17639/09 "выводы суда... не могут рассматриваться как ограничивающие полномочия ФТС по получению информации от таможенных органов с целью проверки соответствия сведений, указанных в заявлении на применение специальных упрощенных таможенных процедур, условиям запрашиваемых таможенных процедур". Значит, с целью проверки соответствия сведений, указанных в заявлении, условиям запрашиваемых таможенных процедур ФТС России вправе получать информацию от таможенных органов и, соответственно, отказывать при наличии на то оснований в применении специальных упрощенных таможенных процедур.